Atti e provvedimenti amministrativi

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Tra gli argomenti di diritto amministrativo maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici, vi sono gli “atti e provvedimenti amministrativi“.

Dopo aver interrogato il nostro database (2.000.000 di quiz), abbiamo sintetizzato in questo wiki le nozioni, relative alla “patologia degli atti amministrativi”, che di regola sono oggetto di domanda nell’ambito delle prove concorsuali.

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Gli atti amministrativi

#1. L’atto amministrativo (in senso lato)

Per atto amministrativo si intende un atto giuridico di diritto pubblico compiuto da un soggetto attivo della P.A. nell’esercizio di potestà amministrativa e volto alla realizzazione di un interesse pubblico.

L’atto amministrativo, che sia o meno “provvedimento” (atto amministrativo in senso lato), presenta sempre una “realtà oggettiva e formale”, composta da elementi (essenziali, accidentali e naturali), requisiti di legittimità (la cui mancanzae determina l’annullabilità), requisiti di efficacia (la cui mancanza ne determina l’inefficacia), e da un determinata struttura formale.

#1.1. Gli elementi dell’atto amministrativo

Gli elementi dell’atto amministrativo si distinguono in:

  • essenziali: se giuridicamente necessari per l’esistenza dell’atto;
  • accidentali: sono quelli che non sono necessari per l’esistenza dell’atto ma che possono essere apposti eventualmente dall’autorità amministrativa affinché l’atto realizzi meglio l’interesse pubblico. Posso essere apposti solo agli atti amministrativi discrezionali, e non devono essere contra legem;
  • naturali: sono quegli elementi che, in quanto previsti dalla legge per il tipo “astratto” di atto, si considerano sempre inseriti in esso, anche non se non vi appaiono espressamente.

#1.1.1. Essenziali

Sono elementi essenziali dell’atto amministrativo secondo la dottrina prevalente: I) l’agente; II) il destinatario; III) l’oggetto; IV) il contenuto; IV) la forma; V) la volontà.

#1.1.1.1. L’agente

L’agente è il centro di imputazione giuridica che pone in essere l’atto.

Deve essere necessariamente un organo della P.A. competente a compiere l’atto e deve essere legittimamente investito della funzione che egli esercita o, in via eccezionale, un soggetto privato all’uopo deputato.

#1.1.1.1.1. Concetto di organo e di rapporto organico

Organo dell’ente pubblico è la persona fisica titolare di una certa funzione o carica all’interno dell’ente e destinata ad esercitarla, agendo all’esterno per l’ente ed impegnandolo validamente nei confronti dei terzi1.

Dal punto di vista interno, si dice che l’organo è legato all’ente da una particolare relazione che va sotto il nome di rapporto organico. Secondo la dottrina prevalente, il c.d. rapporto organico non è un rapporto giuridico, ossia una relazione intersoggettiva, né un rapporto sui generis, ma indica piuttosto quel fenomeno per cui si ha l’immedesimazione del soggetto, quale “organo”, con l’ente ed esprime la relazione interna “organizzatoria” tra preposto o titolare dell’organo e l’Ente2.

La configurazione del rapporto organico, quale rapporto non giuridico, è rilevante ai fini della diretta imputazione dell’attività svolta dal titolare dell’organo dell’ente di cui costituisce elemento strutturale. Infatti, l’atto compiuto dal titolare dell’organo risulta essere atto dell’ufficio o dell’organo e, in quest’ultimo caso, viene direttamente imputato all’ente, con conseguente assunzione, in capo a questo, dei vizi dell’atto e della responsabilità (diretta, ex art. 2043 c.c.) per danni a terzi.

#1.1.1.1.2. Rapporti interoganici

Sotto il profilo della relazione tra gli organi sono possibili i seguenti rapporti:

  • rapporto di gerarchia: è il rapporto esterno intercorrente tra organi individuali di grado diverso all’interno, in genere, di uno stesso ramo di amministrazione 3. L’organo gerarchicamente superiore è investito, nei confronti dell’organo inferiore, di una serie di poteri: I) posizione di supremazia generale rispetto all’organo subordinato; II) potere di direzione dell’attività dell’organo inferiore, che si esercita con l’emanazione di ordini amministrativi, sotto forma di circolari o istruzioni o direttive; III) potere di delegare all’organo inferiore l’esercizio di propri poteri, nei casi consentiti dalla legge; IV) potere di risolvere i conflitti di competenza tra organi gerarchicamente inferiori; V) potere di vigilanza, che importa un controllo sull’attività dell’inferiore mediante ispezioni o inchieste, dirette ad accertare l’adempimento di tutti gli obblighi ad esso imposti dalle norme generali e, in particolare, a sorvegliare sull’osservanza delle disposizioni di servizio impartite al superiore. Tale modello di gerarchia (gerarchia in senso stretto) è chiaramente in fase recessiva, permanendo solo nelle amministrazioni militari, paramilitari o deputate a compiti di sicurezza pubblica. Nella attuale struttura amministrativa si è invece sviluppato un modello di gerarchia in senso lato, caratterizzato dalla presenza solo di alcuni dei poteri prima evidenziati, accanto al potere d’ordine4;
  • rapporto di direzione: è il rapporto in cui l’organo sovraordinato non impartisce ordini puntuali, ma direttive, ossia indica gli obiettivi da raggiungere lasciando libertà di azione all’organo sottostante, circa le modalità di perseguimento degli stessi;
  • rapporto di coordinanemto: è il rapporto che lega due o più organi posti in posizione di equiordinazione, dove appunto non c’è un organo sovraordinato. In tal caso o viene costituito un organo collegiale nel quale tutti gli organi sono rappresentati (ad esempio si pensi alla conferenza di servizi) oppure ad uno degli organi viene espressamente conferito dalla legge il compito di coordinamento. Tale organi non avrà poteri di direttiva ma semplicemente poteri di armonizzazione dell’azione di diversi organi;
  • rapporto di controllo: è il rapporto in base al quale l’attività svolta da un organo viene vagliata da un altro organo, a salvaguardia degli interessi sui cui quest’ultimo è chiamato a vigilare.
#1.1.1.1.3. Classificazione degli organi

In base alla funzione svolta si distinguono:

  • organi con funzioni amministrative attive: hanno il compito di prendere decisioni (attività deliberativa) e di portale a termine (attività esecutiva) o farle portare a termine (per esempio i Ministri);
  • organi con funzioni amministrative consultive: hanno il compito di fornire pareri e consulenze agli organi attivi (per esempio il Consiglio di Stato);
  • organi con funzioni amministrative di controllo: hanno il compito di vigilare in preventiva o successiva, sull’attività svolta dagli organi amministrativi attivi5.

In base alla composizione si distinguono:

  • organi individuali o monocratici, ove l’esercizio delle funzioni è demandato ad una sola persona fisica;
  • organi collegiali: ove l’esercizio delle funzioni è demandato a più persone costituenti un collegio, dotate tutti di pari potere (Consigli, Giunte,Commissioni, Comitati). Le deliberazione vanno adottate secondo le regole comuni dell’organo. Gli organi collegiali si distinguono, poi in collegi perfetti o imperfetti, a seconda che il quorum strutturale – ossia il numero di componenti necessari per la costituzione – sia pari alla totalità o meno dei suoi membri 6.

In base alla durata si distinguono organi permanenti, che sono quelli che assolvono compiti di carattere stabile e continuativo, ed organi temporanei che assolvono compiti circoscritti ed occasionali (es.: commissione di esame).

In base alla normalità della loro esistenza, si distinguono organi ordinari che sono quelli che assolvono alla normale attività amministrativa, ed organi straordinari, che sono quelli destinati a far fronte a situazioni straordinarie ed eccezionali.

Secondo l’attribuzione si distinguono organi primari e secondari. I primari sono quelli dotati di proprie competenze direttamente attribuite da una norma, come il Prefetto, il Sindaco, il Ministro, ecc. I secondari sono quelli dotati di competenze delegate da altri organi ovvero si sostituiscono ad altri organi in caso di assenza o impedimento, come il sottosegretario di Stato, l’assessore comunale, il vice Sindaco.

Infine gli organi si distinguono in interni ed esterni a seconda che siano o meno, legittimati ad emanare atti con efficacia esterna o solamente endoprocedimentale7.

#1.1.1.2. Il destinatario

Il destinatario è l’organo pubblico o il soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti del provvedimento. Il destinatario deve essere determinato o determinabile8.

#1.1.1.3. La volontà

Secondo alcuni autori, la volontà costituisce un elemento essenziale del provvedimento, perché anche nel diritto pubblico vige il principio fondamentale, secondo il quale nessun atto può considerarsi riferibile al soggetto che lo ha compiuto, se non è stato da esso consapevolmente voluto.

#1.1.1.4. L’oggetto

L’oggetto è il bene, il comportamento, il rapporto o il fatto di cui si occupa l’atto amministrativo. L’oggetto deve essere determinato, possibile e lecito.

#1.1.1.4. Il contenuto

Per contenuto sta ad indicare la parte c.d. precettiva dell’atto, e consiste in ciò che con esso si intende autorizzare, disporre, ordinare, concedere, attestare etc. il contenuto muta col variare dell’atto essendo ogni atto caratterizzato dal proprio contenuto.

Anche il contenuto, come l’oggetto, deve essere possibile, lecito e determinato o determinabile; esso, in ogni caso, deve essere espressione di una potestà amministrativa e perciò, quando sia posto in essere da un agente che manchi di tale potestà (c.d. potestà di fatto), l’atto sarà inesistente9.

#1.1.1.5. La finalità

La finalità attiene all’aspetto funzionale dell’atto, allo scopo che esso persegue. Ciascuno atto amministrativo è caratterizzato dalla propria funzione istituzionale, e ad essa deve corrispondere.

#1.1.1.6. La forma

In via di principio si ritiene che in relazione ai provvedimenti amministrativi valga il principio della libertà di forma. Tuttavia la maggior parte delle leggi, prevedono la forma scritta, come forma ad substantiam, la cui mancanza pertanto comporta la nullità dell’atto.

#1.1.2. Accidentali

Anche nel campo del diritto amministrativo sono contemplati i cd. elementi accidentali che possono essere apposti ad atti discrezionali regolati da norme non cogenti, solo se ed in quanto non alterino il contenuto tipico. Sono elementi accidentali dell’atto:

  • il termine: mediante il quale si fa dipendere l’inizio (termine iniziale) o la fine (termine finale) degli effetti di un provvedimento dal verificarsi di un evento futuro certo;
  • la condizione: mediante la quale sia fa dipendere l’inizio (condizione sospensiva) o la fine (condizione risolutiva) degli effetti di un provvedimento dal verificarsi di un evento futuro e incerto;
  • l’onere: costituisce un peso imposto al destinatario del provvedimento (es.: ti concedo la concessione del lido con l’obbligo di pulire l’intera spiaggia adiacente);
  • le riserve, che sono con cui la P.A. si riserva di adottare futuri provvedimenti in relazione all’oggetto stesso dell’atto emanato.

#1.2. I requisiti di legittimità dell’atto amministrativo

I requisiti di legittimità sono quei requisiti richiesti dalla legge affinché l’atto, oltre che esistente, sia anche valido (cioè legittimo). Essi riguardano all’agente, l’oggetto e il contenuto.

#1.2.1. Inerenti l’agente

I requisiti inerenti all’agente si distinguono in:

  • la compatibilità, cioè la mancanza di una di quelle cause che possono importare astensione o ricusazione;
  • la legittimazione, ossia l’esistenza di una investitura effettuata nei modi di legge (fa eccezione il caso delle funzioni di fatto);
  • la competenza (per territorio, grado e materia) a emanare l’atto.
#1.2.1.1. La competenza

La competenza di un organo designa il complesso di poteri e di funzioni che esso può, per legge, esercitare per perseguire fini di pubblico interesse. Essa ha pertanto, anche una funzione delimitativa in quanto individua il “quantum”, ossia la misura di attribuzione di spettanza all’organo.

In altri termini ad ogni organizzazione amministrativa pubblica è affidata dall’ordinamento la cura di determinati interessi pubblici, il cui ambito è definito attribuzione. La competenza è appunto, la misura dell’esercizio dell’attribuzione che spetta a ciascun organo.

Tradizionalmente la competenza viene distinta in tre categorie:

  • per materia, quando la ripartizione fra gli organi avviene per compiti (si pensi alla distribuzioni dei compiti fra i diversi Ministeri);
  • per territorio, quando, ferma restando l’identità di competenza per materia, la ripartizione fra gli organi avviene con riferimento all’ambito territoriale di esercizio delle attribuzioni;
  • per grado, quando, ferma restando l’identità di competenza per materia e territorio, la ripartizione fra gli organi avviene con riferimento al livello che l’organo occupa all’interno di uno stesso ramo d’amministrazione. La competenza per grado presuppone, quindi, un rapporto di gerarchia, per cui certe funzioni sono affidate all’organo superiore e altre all’organo inferiore.
#1.2.1.1.1. Trasferimento della competenza

La competenza amministrativa è retta dal principio della inderogabilità in quanto le sfere di attribuzione e le competenze sono rimesse alla volontà del legislatore (ex art. 97 Cost.). Tuttavia esistono determinati istituti mediante i quali, con provvedimenti amministrativi, nei casi previsti dalla legge, si può operare un trasferimento della titolarità della competenza o lo spostamento dell’esercizio di essa. Tali istituti giuridici sono:

  • l’avocazione: si ha avocazione quando l’organo gerarchicamente superiore, per motivi di interesse pubblico, attribuisce a sé la competenza a compiere un determinato atto di competenza dell’organo inferiore10. Il potere di avocazione esiste solo in presenza di un rapporto di gerarchia e non può mai essere esercitato quando l’atto è rimesso dalla legge alla competenza esclusiva dell’organo inferiore. L’avocazione comporta che l’organo inferiore non può più esercitare la propria competenza in ordine all’affare avocato, a meno che non intervenga un atto di restituzione della potestà di esercizio della competenza da parte dell’organo avocante;
  • la delega dei poteri o delegazione è l’atto amministrativo con il quale un organo o un ente, investito in via originaria della competenza a provvedere in una determinata materia, conferisce ad un altro organo dello stesso ente pubblico (delegazione interorganica) o ad un ente pubblico distinto (delegazione intersoggettiva) l’esercizio di un potere di cui resta titolare11. Quanto agli effetti, la delega trasferisce dal delegante al delegato non già la titolarità del potere (ossia l’intera competenza come avviene con l’avocazione) bensì soltanto l’esercizio di esso, mentre titolare ne resta il delegante; ciò comporta che il delegante può sempre modificare o revocare la delegazione12.
  • la sostituzione, quando in caso di inerzia di un organo gerarchicamente inferiore, l’organo superiore si sostituisce ad esso nel compiere un atto vincolato13.

#1.2.2. Inerenti all’oggetto

I requisiti inerenti all’oggetto sono quei requisiti dell’oggetto la cui mancanza non è considerata tanto grave dall’ordinamento da determinare l’inesistenza, ma solo l’invalidità dell’atto (es.: la regolare condotta civile e morale, l’idoneità fisica o il titolo di studio).

#1.2.3. Inerenti alla forma

Per quanto attiene i requisiti inerenti alla forma, va detto che nel concetto di forma rientrano, oltre al modo di estrinsecazione dell’atto, anche le condizioni di tempo e di luogo e le modalità prescritte per il suo compimento 14.

#1.2.4. Inerenti al contenuto

Rientrano tra i requisiti inerenti al contenuto la conformità dell’atto ai precetti legislativi previsti per il suo tipo e il rispetto delle norme sulla sua emanazione.

#1.3. Classificazioni operanti in seno alla categoria degli atti amministrativi in senso lato

Degli atti amministrativi in senso lato (categoria che comprende sia i provvedimenti amministrativi sia gli atti amministrativi in senso stretto) si operano in dottrina varie classificazioni. È chiaro che queste classificazioni possono incrociarsi tra loro, nel senso che il medesimo atto amministrativo può appartenere contemporaneamente a più categorie.

Ad esempio l’atto amministrativo “parere”, è sia una manifestazioni di giudizio, se l’osserviamo dal punto di vista dell’elemento psichico, sia un atto di amministrazione consultiva, se l’osserviamo dal punto di vista della natura della attività esercitata, e così via.

#1.3.1. In relazione alla natura dell’attivitàesercitata

In relazione alla natura dell’attività esercitata si distinguono atti di:

  • amministrazione attiva: diretti a soddisfare immediatamente gli interessi propri della P.A. (i provvedimenti rientrano in tale categoria).
  • amministrazione consultiva: tendenti ad illuminare, mediante consigli tecnici, giuridici ed economici gli organi di amministrazione attiva: tali sono i pareri;
  • amministrazione di controllo: sono diretti a sindacare, sotto il profilo della legittimità o del merito. l’operato dell’amministrazione attiva: tali sono i controlli.

#1.3.2. In relazione all’elemento psichico

In relazione all’elemento psichico di cui sono manifestazione, abbiamo atti consistenti in:

  • manifestazioni di volontà: rientrano in questa categoria i provvedimenti amministrativi;
  • manifestazioni di conoscenza o di scienza (o atti ricognitivi): appartengono a questa categoria:
    • acclaramenti: sono acquisizioni di scienza concernenti l’esistenza, la misurazione e l’analisi tecnica o amministrativa dei dati fattuali del mondo reale;
    • accertamenti: trattasi di atti di scienza al pari degli acclaramenti, con in più la caratteristica di poter attribuire una qualità giuridica ad una persona (ad es. accertamenti di attitudini), ad una cosa, ad un rapporto;
    • certazioni: sono accertamenti che non si limitano ad attribuire una qualità giuridica ad altra entità giuridica esistente, ma creano esse stesse delle qualificazioni (ad es. la dichiarazione di perdita della cittadinanza);
    • ispezioni: costituiscono acquisizioni di scienza espletate dagli organi ordinari dell’amministrazione, che possono culminare in un atto ricognitivo o esaurirsi in sé stesse, e comportanti potenzialmente l’ingerenza nella sfera giuridica di altri che si trovano in posizione di soggezione;
    • inchieste: sono ispezioni particolarmente qualificate in ordine all’oggetto dell’acquisizione che, presentando il carattere di accadimento straordinario, comporta che le stesse siano affidate ad uffici particolari costituiti ad hoc, e talvolta estranei all’amministrazione.
    • verbalizzazioni: sono atti di scienza con i quali si narrano e si documentano atti giuridici, operazioni o anche meri comportamenti di altre figure soggettive;
    • certificazioni: sono dichiarazioni di scienza esternate in un documento in funzione partecipativa e concernenti fatti precedentemente acquisito dall’ufficio pubblico (si distinguono in proprie ed improprie a seconda che la legge ne sancisca o meno l’obbligo di emissione);
    • registri pubblici: strumenti costituiti da materiali idonei a ricevere e conservare atti forniti dai privati o relativi a fatti accertati dalla stessa amministrazione, a fini di esibizione;
    • registrazioni: sono dichiarazioni di scienza aventi lo scopo di attestare fatti accertati dalla pubblica autorità o risultanti dalle dichiarazioni o dai documenti forniti dagli interessati, attraverso l’inserzione in appositi registri.
    • notificazioni: misure individuali con cui si porta a conoscenza del destinatario l’atto, attraverso un procedimento che mira a dare certezza legale dell’invio e del ricevimento dell’atto stesso;
    • comunicazioni: atti di conoscenza mediante i quali la P.A. informa uno o più soggetti dell’emanazione di un atto o del verificarsi di un fatto;
  • manifestazioni di giudizio: presuppongono un procedimento di apprendimento e si risolvono nell’enunciazione di un giudizio valutativo, per cui sono designati come atti di valutazione. Appartengono a questa categoria: I) giudizio sull’idoneità dei candidati; II) relazioni delle commissioni d’inchiesta; III) proposte; IV) pareri;
  • atti di natura mista.

#1.3.3. In relazione al tipi di efficacia

In relazione al tipo di efficacia, si distinguono atti:

  • costitutivi: creano, modificano o estinguono una situazione giuridica. Tali sono i provvedimenti;
  • dichiarativi: si limitano ad accertare una determinata situazione, senza influire su di essa, tutti gli atti dichiarativi non sono provvedimenti;
  • di accertamento (o accertamenti costitutivi): rendono incontestabile, una situazione accertata.

#1.3.4. In relazione ai destinatari

In relazione ai destinatari, abbiamo:

  • atti particolari, se destinati ad un solo soggetto;
  • atti con pluralità di destinatari: che possono essere:
    • atti plurimi: formalmente unici, ma scindibili in tanti provvedimenti quanti sono i destinatari (es.: l’unico decreto con cui si nominano i vari vincitori di concorso). In singoli atti sono fra loro indipendenti e l’annullamento di uno di essi non travolge anche gli altri;
    • atti collettivi: con essi la P.A. manifesta la propria volontà, unitariamente ed inscindibilmente, verso un complesso di individui unitariamente considerati (es. l’ordine di scioglimento di un Consiglio comunale). Consegue dalla natura dell’atto unitario, che ogni vizio inficia l’atto nella sua totalità (a differenza dell’atto plurimo).
    • atti generali: si rivolgono a destinatari non determinati al momento dell’emanazione dell’atto, ma determinabili in un momento successivo, e cioè al momento della loro esecuzione (es. i bandi di concorso e di gare, gli ordini di mobilitazione, i piani, i programmi, etc.).

#1.3.5. In relazione alla reciproca interdipendenza

In relazione ala reciproca interdipendenza, si distingue tra:

  • atti composti: sono formati da più manifestazioni di volontà così strettamente unite che si considerano un solo atto, per cui il difetto di un o di esse si risolve nel difetto di tutto l’atto. Sono ad esempio atti composti gli atti complessi (vedi infra);
  • atti contestuali: risultano dalla riunione (si noti: riunione e non fusione) di più atti autonomi in un’unica manifestazione esteriore. Sono più atti che conservano la propria autonomia funzionale15;

#1.3.6. In relazione agli agenti

In relazione agli agenti, abbiamo:

  • atti di un solo organo: posti in essere da un solo soggetto, sia esso individuale (atti semplici) che collettivo (atti collegiali, che rientrano in questa categoria, essendo il collegio un organo unitario, anche se composto da più persone);
  • atti di più organi: che possono essere a loro volta:
    • atti complessi: risultato del concorso di volontà di più organi diretti allo stesso fine e mossi dallo stesso interesse. Sono anche detti codecisioni, e si caratterizzano per il fatto che l’assenza del contributo anche di uno solo degli organi coinvolti per la loro formazione, non ne consente la perfezione 16;
    • atti di concerto: che sono adottati da un solo organo, ma previo concerto, e cioè d’intesa con altri organi;
    • contratti: risultanti dalle manifestazioni di volontà di due o più parti e destinata alla composizione dei relativi interessi contrapposti.

#1.3.7. In relazione al procedimento amministrativo

In relazione al procedimento amministrativo abbiamo:

  • atti procedimentali, che si inseriscono in un procedimento amministrativo e sono tra loro coordinati e preordinati all’adozione di un provvedimento amministrativo (il c.d. atto finale del procedimento): tali sono gli atti propulsivi (come le istanze, le richieste i ricorsi) e gli atti preparatori (come i pareri, gli accordi preliminari, le designazioni). Caratteristica degli atti procedimentali è che di regola essi possono essere impugnati soltanto insieme all’atto finale, al quale soltanto può essere collegato l’effetto giuridico finale;
  • atti presupposti, che pur rilevando ai fini della produzione dell’effetto giuridico finale, acquistano un rilievo autonomo in senso al procedimento amministrativo: Es. l’adozione del piano regolatore da parte del Consiglio comunale, è un atto presupposto rispetto alla successiva approvazione di esso da parte della Regione . Per il loro carattere autonomo, ali atti presupposti si applica un principio opposto a quello che vale per gli atti procedimentali: essi infatti essendo autonomi rispetto all’atto alla cui produzione concorrono, saranno autonomamente impugnabili;
  • provvedimenti amministrativi, che sono gli atti finali del procedimento amministrativo.

#2. Gli atti amministrativi diversi dai provvedimenti: atti amministrativi in senso stretto

#2.1. Introduzione

Le distinzioni che abbiamo operato in precedenza, avevano come oggetto la categoria degli atti amministrativi in senso lato, ossia la categoria che comprende tanto gli atti amministrativi in senso stretto tanto i provvedimenti.

Ora soffermeremo la nostra attenzione, delineando le varie classificazioni che si effettuano al riguardo, solo sugli atti amministrativi in senso stretto, ossia solo su quegli atti amministrativi che non producendo effetti nei confronti dei terzi non sono e non possono essere qualificati come provvedimenti amministrativi.

Tanto è vero che oltre ai provvedimenti, esiste tutta una serie di atti amministrativi che per lo più assolvono funzioni strumentali, accessorie o quanto meno secondarie. Alcuni di essi rappresentano semplici momenti dei procedimenti preordinati all’emanazione e all’operatività dei provvedimenti (es. proposte, pareri, accertamenti preparatori, deliberazioni preliminari) ed altri assolvono compiti di mera testificazione (es. certificazioni, registrazioni, verbalizzazioni).

Quella degli atti amministrativi non provvedimenti costituisce una categoria residuale che si caratterizza in quanto essi non sono di norma dotati di esecutorietà, non sono dotati di autoritarietà e non sono tutti tipici o nominati.

#2.2. Classificazioni

Gli atti amministrativi non provvedimenti possono essere raggruppati in due grandi categorie: I) atti consistenti in manifestazioni di volontà; II) e atti non consistenti in manifestazioni di volontà.

#2.2.1. Atti consistenti in manifestazioni di volontà.

Gli atti consistenti in manifestazione di volontà si suddividono in: I) atti paritetici; II) atti facenti parte del procedimento amministrativo; III) e atti di controllo.

#2.2.1.1. Atti paritetici

Si chiamano atti paritetici quegli atti amministrativi (non provvedimenti) i quali la Pubblica Amministrazione, tenuta per legge a far fronte ad un obbligo posto a suo carico, in relazione ad un dato rapporto di diritto pubblico di natura patrimoniale, determina unilateralmente il contenuto dell’obbligo stesso (es. determinazione di stipendi, assegni, emolumenti etc.) in base ad una mera attività accertativa.

#2.2.1.2. Atti facenti parte del procedimento amministrativo.

Sono manifestazione di volontà anche taluni che si inseriscono nella fase preparatoria del procedimento per l’emanazione degli atti amministrativi. Tali sono:

  • la richiesta: è un atto amministrativo mediante il quale un’autorità si rivolge ad un’altra per sollecitare l’emanazione di un atto amministrativo (vedi par. 12.2.2.2);
  • la designazione: consiste nell’indicazione di uno o più nominativi all’autorità competente a provvedere ad un nomina;
  • le deliberazioni preliminari: sostanzialmente non si distinguono dalla richieste preliminari;
  • gli accordi preliminari: sono gli accordi che l’autorità competente all’emanazione di un determinato atto deve concludere previamente con altre autorità, tutte le volte in cui il provvedimento debba essere realizzato “di concerto” o “d’intesa” con esse.

#2.2. Atti non consistenti in manifestazioni di volontà

Gli atti non consistenti in manifestazioni di volontà si suddividono in

  • atti ricognitivi: hanno ad oggetto una manifestazione di conoscenza.;
  • atti di valutazione: hanno ad oggetto un manifestazione di giudizio;
  • intimidazioni

#3. Le norme interne della P.A.

#3.1. Nozione

Tutte le pubbliche amministrazioni emanano norme relative al funzionamento dei loro uffici o alle modalità di svolgimento della loro attività. Queste norme hanno come destinatari soltanto coloro che fanno parte di una minata amministrazione e sono qualificate dalla dottrina norme interne.

Trovano il loro fondamento:

  • nel potere di autorganizzazione proprio di ogni P.A. (es.: i regolamenti interni);
  • nel potere di supremazia speciale dell’ organo o ufficio, nei confronti organi o uffici inferiori (es.: gli ordini interni).

Le norme interne:

  • non sono fonti del diritto;
  • non possono essere in contrasto con norme di legge, né con regolamenti o ordinanze;
  • la loro violazione da parte di un organo amministrativo può dar luogo a vizio di “eccesso di potere”: in tal caso le “norme interne” violate assumono indirettamente rilevanza esterna (per i terzi);
  • la loro inosservanza da parte di funzionari o impiegati della P.A. può dar luogo a seconda dei casi, a responsabilità civili, amministrative (disciplinari), contabili, o anche penali, nonché a forme di controllo repressivo-sostitutivo.

#3.2. Le fonti delle norme interne

Le norme interne delle P.A. possono essere emanate attraverso diversi atti amministrativi:

  • regolamenti: molte norme interne consistono in regolamenti interni disciplinanti il funzionamento interno dell’ufficio;
  • ordini: si tratta di atti amministrativi emanati da una autorità gerarchicamente superiore, nei confronti di una inferiore, e contenenti un ad agire in un dato modo;
  • istruzioni: sono atti contenenti regole di comportamento di carattere tecnico, a chiarimento di altre norme (di legge) generali o (amministrative) particolari, ed inviati da uffici superiori ad uffici inferiori, o talvolta da uffici tecnici ad uffici amministrativi;
  • circolari: secondo parte della dottrina la circolare non è una figura autonoma di atto amministrativo, bensì un mezzo di notificazione o di comunicazione di un atto amministrativo avente la più disparata natura e contenuto. La dottrina ha individuato le seguenti tipi di circolare:
    • circolare organizzativa: contenente disposizioni sull’organizzazione degli uffici;
    • circolare interpretativa: recante l’interpretazione di leggi e regolamenti al fine di assicurare l’uniforme interpretazione nell’ambito dell’apparato amministrativo;
    • circolare normativa: recante precetti (norma di azione) vincolanti per le azioni successive dell’amministrazione. Si tratta di norme interne, come tali non vincolanti all’esterno e quindi prive di efficacia lesiva all’esterno;
    • circolare di cortesia: contente voti augurali, saluti, attestai di stima;
    • circolare informativa: tesa a informare su determinati atti o problemi, come la situazione normativa o l’orientamento della giurisprudenza.

I provvedimenti amministrativi

#1. Nozione e caratteristiche

I provvedimenti amministrativi sono manifestazioni di volontà aventi rilevanza esterna, provenienti da un P.A. nell’esercizio di un’attività amministrativa (discrezionale e non), indirizzate a soggetti determinati o determinabili in grado di apportare una modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli stessi.

In ciò si differenziano dagli atti della fase istruttoria, dichiarazioni di scienza o di giudizio, non intese a produrre effetti in senso tecnico in capo a soggetti terzi.

Gli aspetti più rilevanti che essi presentano sono:

  • autoritarietà o imperatività: consiste nell’imporre unilateralmente modificazioni nella sfera giuridica dei destinatari17
  • esecutorietà: accanto all’esecutività (che è l’astratta attitudine dell’atto ad essere eseguito), i provvedimenti amministrativi possono essere dotati anche di una particolare efficacia, che va sotto il nome di esecutorietà, consistente nella possibilità concessa alla pubblica amministrazione di dare immediata e diretta esecuzione all’atto amministrativo sfavorevole, anche contro il volere del destinatario, senza previa pronunzia giurisdizionale. Non tutti i provvedimenti sono esecutori, ma soltanto quelli la cui esecutorietà sia espressamente prevista dalla legge;
  • tipicità: nel senso che i provvedimenti amministrativi sono solo quelli previsti dall’ordinamento e nominatività, nel senso che a ciascun interesse pubblico particolare da realizzare corrisponde un tipo di atto previsto e definito (esplicitamente o per implicito) dalla legge;
  • inoppugnabilità: nel senso che i provvedimenti non sono più suscettibili di annullamento o revoca su ricorso dell’interessato, decorsi i termini perentori.

#2. Struttura formale del provvedimento amministrativo

Ciascun provvedimento amministrativo è generalmente composto dalle seguenti parti:

  • intestazione: cioè l’indicazione dell’autorità da cui il provvedimento promana;
  • preambolo: in cui sono indicate le norme di legge o i regolamenti in base ai quali l’atto stesso è stato adottato, nonché le attestazioni relative agli atti preparatori;
  • motivazione: che consiste in una “parte descrittiva”, nella quale la P.A. indica gli interessi coinvolti nel procedimento e una “parte valutativa”, nella quale la P.A. valuta comparativamente gli interessi motivando le ragioni per le quali ha preferito soddisfare un interesse in luogo di un altro;
  • dispositivo: che è la parte precettiva dell’atto e costituisce la dichiarazione di volontà vera e propria;
  • luogo e data di emanazione;
  • sottoscrizione: cioè la firma dell’autorità che emana l’atto o di quella delegata.

A ciò si aggiunga che, come previsto dall’art. 3 4° co. L. 241/90: “In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere“ 18.

3. Classificazioni

La principale distinzione che si opera in seno alla categoria dei provvedimenti amministrativi (oltre a quella tra provvedimenti discrezionali e vincolanti) è quella tra provvedimenti ablatori (o atti ablativi) e provvedimenti ampliativi. 

4. I provvedimenti ablatori

#4.1. Nozione

I provvedimenti ablatori sono atti con cui la pubblica amministrazione incide, in via unilaterale, sulla sfera giuridica di soggetti privati, sacrificandone un interesse, a vantaggio della collettività19.

Le forme e l’intensità del sacrificio imposto variano in relazione ai diversi provvedimenti: esso può consistere nella semplice limitazione di una facoltà (es.: divieto di transitare su di una strada), nell’imposizione di un obbligo (es.: servizio militare) od, ancora, nell’estinzione di un diritto del privato (es.: espropriazione). Trattasi, dunque, di una categoria eterogenea sia sotto il profilo strutturale che funzionale.

#4.2. Caratteristica

In questi tipi di provvedimenti si presenta al massimo grado la c.d. imperatività propria dell’attività amministrativa di diritto pubblico, e si evidenzia la massima deroga (se così può dirsi) al principio fondamentale di diritto comune secondo il quale nessuna modificazione giuridica (neanche vantaggiosa: v. ad esempio, donazione, art. 769 c.c.) si può produrre nella sfera giuridica di un soggetto senza l’apporto della sua volontà.

#4.3. Tipologia

I provvedimenti ablatori sono:

  • reali: sono quei provvedimenti mediante i quali la P.A. priva il titolare di un determinato diritto reale, estinguendolo o trasferendolo coattivamente ad altro soggetto oppure limitandolo (es.: l’espropriazione)20, se hanno ad oggetto beni, cioè se sacrificano diritti reali;
  • personali (o ordini): sono quei provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario con i quali la P.A., a seguito di una scelta discrezionale o di un semplice accertamento, fa sorgere nuovi obblighi giuridici a carico dei destinatari, imponendo loro un determinato comportamento sulla base della propria potestà di supremazia (c.d. ordinanze: vedi infra)21  A secondo del loro contenuto, gli ordini si distinguono in comandi22, se hanno contenuto positivo (dare, facere); divieti23, se hanno contenuto negativo (non facere);
  • obbligatori: sono quei provvedimenti che incidono su rapporti di obbligazione (es. imposizione tributaria o, fin quando è stata obbligatoria, la leva militare ed suo corrispondente sostitutivo civile).

#4.4. I provvedimenti ablatori reali

#4.4.1. Principi generali

L’art. 42 3° co. Cost. afferma che: “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”.

Tale disposizione normativa è stata interpretata dalla dottrina e dalla Corte Costituzionale c come relativa all’intera categoria dei provvedimenti ablatori reali e non allo sola espropriazione. Di tale norma si possono, pertanto, ricavare i seguenti principi generali:

  • principio della riserva di legge, in quanto solo una legge può riconosce alla P.A. caso per caso, il potere di sottrarre il bene al privato, fissando limiti, oggetto e condizioni dell’atto ablativo.
  • obbligo di indennizzo, in quanto in tutte le ipotesi di appropriazione di un bene o di una facoltà da parte dell’amministrazione è dovuta al proprietario un indennità, che si configura quale presupposto di legittimità dell’atto ablativo;
  • la necessità di motivi di interesse generale, cioè pubblico, a fondamento dell’atto ablativo.

#4.4.2. L’espropriazione

4.4.2.1. Nozione

In base all’art. 834 c.c.24, l’espropriazione si può definire come quell’istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, previa corresponsione di una giusta indennità, viene privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata.

Dunque l’espropriazione ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà sul bene espropriato in capo al soggetto espropriante. Si ricordi inoltre che l’espropriazione comporta l’estinzione automatica di tutti gli altri diritti vantati dai terzi, salvo quelli compatibili con i fini cui l’espropriazione è preordinata.

#4.4.2.2. L’oggetto

Oggetto dell’espropriazione può essere un diritto di proprietà o altro diritto reale su beni immobili.

#4.4.2.3. Le parti del procedimento espropriativo.

Il testo unico in materia di espropriazione (D.P.R. 327/2001) definisce all’art. 3 i soggetti del procedimento espropriativo:

  • per espropriato, si intende il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato;
  • per autorità espropriante, si intende l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento (Stato, Regione o Comune, secondo le competenze delle opere sa eseguire), ovvero il soggetto privato, al quale sia stato attribuito tale potere, in base ad una norma;
  • per beneficiario dell’espropriazione, si intende il soggetto, pubblico o privato, in cui favore è emesso il decreto di esproprio;
  • per promotore dell’espropriazione, si intende il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione.
#4.4.2.4. L’indennizzo

Questo elemento dell’espropriazione è tutelato direttamente dalla Costituzione e si pone, come nota la dottrina dominante, in relazione al provvedimento espropriativo come presupposto di legittimità di esso.

L’indennità di espropriazione non è un «prezzo» perché l’espropriazione non deve essere assimilata ad una vendita forzata, ed il relativo importo non corrisponde necessariamente al valore di mercato del bene espropriato.

Il fondamento politico dell’obbligo di indennizzo va invece ricercato nell’esigenza di ripartire tra tutta la collettività il sacrificio imposto al singolo soggetto che subisce l’espropriazione 25. L’indennizzo deve essere:

  • unico: cioè pagato solo al proprietario o all’enfiteuta se il fondo è gravato da enfiteusi. I titolari di diritti reali limitati (usufrutto, servitù etc.) sul bene oggetto di espropriazione possono far valere i loro diritti solo sull’indennità liquidata al proprietario o all’enfiteuta. Nel caso in cui si espropri, invece, solamente un diritto reale altrui l’indennizzo va pagato al titolare di tale diritto;
  • giusto, secondo il dettato dell’art. 834 c.c.. in conformità ad una esigenza di giustizia sostanziale. Qualunque sia la natura dell’indennizzo, non vi è dubbio che attraverso la sua previsione si sia voluta attuare una sorta di ripristino (almeno parziale) dell’equilibrio patrimoniale alterato a danno del privato sia pure per motivi legittimi rappresentati dal raggiungimento di una finalità pubblicistica. Pertanto, l’indennizzo deve essere serio, congruo (cioè non simbolico, né aleatorio) ed adeguato.
#4.4.2.5. Le competenze in materia di espropriazione

L’art. 6 del T.U. sull’espropriazione ha sancito il principio, ispirato a chiare esigenze di efficienza e di razionalità dell’azione amministrativa, secondo cui la competenza all’emanazione di tutti gli atti del procedimento espropriativo spetta all’autorità competente alla realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità (è il c.d. principio di simmetria o di concentrazione).

#4.4.2.6. La procedura di espropriazione in base al testo unico

In base all’ art. 8 del testo unico le fasi in cui deve essere suddiviso il procedimento di esproprio sono tre: I) l’apposizione al bene del vincolo preordinato all’esproprio, II) la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera; III) la determinazione dell’indennità di esproprio.

#4.4.2.6.1. La fase di apposizione del vincolo

L’apposizione al bene del vincolo preordinato all’esproprio si perfeziona nel momento in cui acquista efficacia l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, o di una sua variante, che preveda l’esecuzione di un opera pubblica o di pubblica utilità (art. 9, comma l).

Si è in tal modo stabilito un rapporto inscindibile tra pianificazione ed espropriazione evidenziando che il procedimento espropriativo si inserisce in un più vasto programma di corretta utilizzazione del territorio.

Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni: entro tale termine può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera; se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade26.

#4.4.2.6.2. La fase di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera

Nel tempo la regola della dichiarazione espressa di pubblica utilità è stata progressivamente sostituita da quella che in origine era l’eccezione costituita dalla dichiarazione implicita.

Il testo unico, prevedendo due distinte fattispecie di dichiarazione di pubblica utilità, a seconda che l’opera sia conforme alle previsioni dello strumento urbanistico generale o meno, che in ogni caso rappresentano fattispecie di dichiarazioni tacite, ha definitivamente escluso ogni ipotesi di dichiarazione espressa di pubblica utilità.

Se l’opera da realizzare è conforme alle previsioni dello strumento urbanistico, la dichiarazione di pubblica utilità è conseguente ai provvedimenti elencati nell’ art. 12, così come modificato dal D.Lgs. 302/2002 (quali, ad esempio, l’approvazione del piano particolareggiato, del piano di lottizzazione etc.).

Se, invece, l’opera da realizzare non è conforme allo strumento urbanistico, la dichiarazione di pubblica utilità discende dall’approvazione del progetto (artt. 18 e19).

Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non è decaduto il vincolo preordinato all’esproprio.

Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va eseguito, se manca l’espressa determinazione il termine è di cinque anni e decorre dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità27.

#4.4.2.6.3. La fase della determinazione dell’indennità di esproprio

La determinazione dell’indennità di esproprio rappresenta l’ultima fase dell’iter procedimentale che conduce all’emanazione del decreto di esproprio.

#4.4.2.6.4. Il decreto di esproprio

Effettuato il pagamento dell’indennità, l’autorità espropriante emana il decreto di esproprio con cui dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione28.

Il decreto di esproprio è quindi trascritto presso l’ufficio dei registri immobiliari e un suo estratto pubblicato.

L’esecuzione del decreto si attua attraverso la immissione nel possesso del bene documentata con redazione di apposito verbale entro il termine perentorio di due anni dall’emanazione.

#4.4.2.7. La partecipazione dell’interessato al procedimento

I privati ottengono una comunicazione d’avviso del procedimento per ciascuna fase del procedimento (apposizione del vincolo, dichiarazione di pubblica utilità, determinazione dell’indennità d’esproprio).

Il testo unico, in linea con la legge 241/1990, detta disposizioni volte a rendere effettiva la partecipazione del proprietario, con temperando al tempo stesso le esigenze di celerità.

È in particolare nella fase di apposizione al bene del vincolo preordinato all’esproprio che il legislatore ha ulteriormente potenziato (con il D.Lgs. 302/2002) le garanzie partecipative poiché è in questa fase che la pubblica amministrazione svolge le valutazioni discrezionali che incidono sul diritto di proprietà.

#4.4.2.8. La retrocessione

La retrocessione è un istituto rilevante in tema di espropriazione e comporta l’attribuzione al proprietario del bene espropriato del diritto di rientrare nella piena titolarità e disponibilità del bene stesso nei casi in cui l’opera di pubblica utilità non venga più eseguita, oppure non tutto il fondo espropriato sia stato utilizzato.

La retrocessione è:

  • totale: se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione; in tal caso l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità;
  • parziale: se è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità ma parte del bene non è stata utilizzata. Di questa parte l’espropriato che ne era proprietario può chiedere la restituzione.

#4.4.3. La requisizione in proprietà

La requisizione in proprietà è un provvedimento ablativo eccezionale e necessitato che ha luogo per esigenze di carattere militare.

Oggetto possono essere solo beni mobili, e fra essi solo quelli indicati dalla legge. Casi più comuni di requisizione riguardano mezzi di trasporto (veicoli, natanti etc).

L’indennità è dovuta dal trasferimento del bene, per cui dal momento della consegna fino al pagamento saranno dovuti al soggetto anche gli interessi corrispettivi

#4.4.4. Il trasferimento coattivo dei diritti d’uso

La P.A. può sottrarre, oltre la proprietà, anche il semplice uso della cosa al soggetto. Ciò si verifica nelle seguenti ipotesi: I) requisizione d’uso; II) occupazione temporanea; III) provvedimenti che privano parzialmente il godimento dei beni.

#4.4.4.1. La requisizione in uso

La requisizione in uso è un provvedimento con il quale l’amministrazione dispone della proprietà o, comunque, utilizza un bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico.

Può avere ad oggetto beni mobili, immobili ed aziende. La P.A. utilizza i beni stessi per il tempo necessario pagando il prezzo d’uso, indi, venuta meno la necessità, li restituisce 29.

#4.4.4.2. L’occupazione temporanea

L’occupazione temporanea è un provvedimento emanato al fine di consentire agli imprenditori ed esecutori di lavori e di opere di pubblicità utilità l’occupazione provvisoria di beni altrui per estrarre pietre, ghiaia, sabbia o comunque utilizzarli ai fini dei lavori (impiantandovi depositi, magazzini, officine etc.).

Si tratta di occupazione strumentale, analogamente all’occupazione d’urgenza (vedi infra), necessitata da forza maggiore.

#4.4.4.3. Provvedimenti che privano parzialmente il godimento dei beni

Tali provvedimenti espropriano, invece della proprietà la servitù esistente a favore di un fondo o costituiscono su di un fondo delle servitù, limitazione, o diritti d’uso pubblico. Tra questi vanno ricordati:

  • la servitù di elettrodotto;
  • il diritto di uso pubblico a favore delle comunità di visitare le collezioni private di eccezionale interesse storico o artistico, costituito con decreto del ministro della pubblica istruzione;
  • le servitù di appoggio di casette postali;
  • l’occupazione del suolo per ragione militari.

#4.4.5. Gli atti ablativi di urgente necessità

Si tratta di atti ablativi che la legge disciplina assai sommariamente, fissando soltanto i presupposti di urgenza indispensabili. Tali atti quindi rispondono ad un regola di tipicità e possono ritenersi legittimi solo nei casi tassativi previsti dalla legge.

#4.4.5.1. L’occupazione d’urgenza

Secondo l’art. 22bis del T.U., qualora l’avvio dei lavori rivesta particolare urgenza, tale da non consentire il ricorso alla procedura espropriativa ordinaria può essere emanato, senza particolari indagini o formalità, un decreto motivato che non solo determini l’indennità di espropriazione provvisoria, ma che disponga anche l’occupazione anticipata dei beni necessari.

#4.4.5.2. La requisizione d’urgenza

La requisizione d’urgenza può essere attuata solo in caso di grave necessità pubblica, ed è di competenza di tutte quelle autorità che in base ad altre norme, possono disporre di urgenza della proprietà privata. Può essere adottata per qualsiasi ragione urgente di interesse pubblico, sia al riguardo di mobili che immobili (nell’ultimo caso di parla di requisizione in uso).

#4.4.5.3. Gli ordini di distruzione di beni e provvedimenti similari

Sono provvedimenti che comportano la perdita della proprietà, adottati a fini preventivi e cautelari30. Rientrano tra essi:

  • ordini di distruzione di beni: come l’abbattimento di animali infetti, la distruzione di sostanze alimentari ritenute nocive, l’abbattimento di muri pericolanti, ordinati dal Sindaco;
  • ordini di non utilizzazione dei beni: con cui si sospende il potere di godere di alcuni beni privati aventi diritto (sospensione del godimento di fondi per inerbarli al fine di pascolo);
  • sequestro cautelare di beni: in attesa di ulteriori provvedimenti da emanare riguardo ad essi (es. sequestro delle sostanze alimentari ritenute nocive in attesa dell’ordine definitivo di distruzione).

#4.4.6. La confisca e gli atti ablativi privativi

#4.4.6.1. La confisca

La confisca è un atto ablatorio a carattere non espropriativo, bensì sanzionatorio ed è la misura conseguente alla commissione di un illecito amministrativo.

In particolare la confisca è un provvedimento di carattere:

  • sanzionatorio, repressivo, successivo in quanto comporta il trasferimento coattivo della cosa, che è servita a commettere un illecito o ne costituisce il prodotto, dal privato senza corrispettivo;
  • ablativo, del diritto di cui è titolare il destinatario del provvedimento, anche se non rientra nella categoria delle espropriazione in senso stretto;
  • acquisitivo: in quanto comporta l’acquisto, a titolo originario e la piena disponibilità del bene da parte della P.A.
#4.4.6.2. Il sequestro amministrativo

Il sequestro amministrativo è un atto ablativo affine alla confisca. Nei differisce in quanto, comporta una indisponibilità temporanea del bene alla quale non corrisponde, pertanto, pro facto un effetto ablativo della titolarità del bene per il destinatario del provvedimento.

Ciò deriva dal fatto che mentre la confisca è un conseguenza dell’illecito, ed è accessoria ad altra sanzione amministrativa principale, il sequestro è atto prettamente cautelare, adottato in via preventiva, per la salvaguardia della collettività, quando vi è incertezza sulla pericolosità di una certa cosa 31.

#4.4.6.3. L’avocazione di cave e torbiere alle Regioni

L’avocazione di cava e torbiere alle Regioni è un provvedimento affine alla confisca. Ha infatti carattere sanzionatorio, in quanto viene disposto quando il proprietario non sfrutta o sfrutta male la cava o torbiera.

Fondamento del provvedimento è l’utilità sociale che riveste che riveste lo sfruttamento di tali beni, e pertanto al privato non è concesso alcun indennizzo.

Per tale motivo questa avocazione non assimilarsi all’espropriazione. Al proprietario spetta, difatti, solo il corrispettivo degli impianti, dei lavori utilizzabili e del materiale estratto presso la cava o la torbiera.

#4.5. I provvedimenti ablatori personali: l’ordinanze

Per “ordinanze” si intendono tutti quei provvedimenti ablatori personali che creano obblighi o divieti ed in sostanza, quindi, impongono “ordini”.

Quanto hanno carattere normativo, cioè creare statuizioni precettive generali ed astratte le ordinanze sono fonti del diritti di secondo grado al pari dei regolamenti.

La dottrina in seno alla categoria delle ordinanze opera la seguente classificazione:

  • ordinanze previste dalla legge per casi ordinari;
  • ordinanze previste dalla legge per casi eccezionali di particolare gravità codificate dal legislatore;
  • ordinanze c.d. di necessità ed urgenza o libere (vedi infra).

4.5.1. Ordinanze c.d. di necessità ed urgenza o libere

Un particolare tipo di ordinanze sono le ordinanze c.d. di necessità ed urgenza o libere. Esse sono emanata da autorità amministrative espressamente investite di tale potere, per far fronte a situazione di urgente necessità: la legge attribuisce il potere a determinati organi, ma non prevede anche i casi concreti in cui tale potere deve essere esercitato, né pone limiti precisi (salvo quelli risultati dalle leggi costituzionali e dai principi generali dell’ordinamento) al contenute di tale ordinanze.

In particolare le ordinanze di urgenza presentano i seguenti caratteri:

  • sono atipiche, nel senso che per la loro emendazione la legge fissa solo i presupposti (necessità ed urgenza) mentre lascia all’autorità amministrativa un’ampia sfera di discrezionalità circa la determinazione del contenuto;
  • presuppongono una necessità ed urgenza;
  • sono straordinarie, nel senso che il ricorso a detti strumenti atipici è possibile solo ove la situazione di pericolo non possa essere fronteggiata adeguatamente con atti tipici, ossia con normali provvedimenti amministrativi, soggetti ai principi di tipicità e nominatività;
  • la loro efficacia nel tempo è necessariamente limitata, in quanto esse o esauriscono subito i loro effetti o, al più possono avere efficacia fino a quando perdura quella necessità che ne ha legittimato l’emanazione;
  • trovano fondamento esclusivamente nella legge, in quanto può essere solo una legge a prevederle ed a attribuire a un organo amministrativo il potere di emanarle, comportando la loro previsione una restrizione del principio di legalità;
  • debbono essere adeguatamente motivate e vanno pubblicizzate con mezzi idonei laddove siano destinate ad avere efficacia nei confronti della generalità dei soggetti o di più soggetti determinati;
  • non possono, in nessuna caso, derogare a norme costituzionali o a principi generali dell’ordinamento e disciplinare materie coperte da riserva assoluta di legge.

#5. I provvedimenti ampliativi o accrescitivi

#5.1. Nozione

Gli atti ampliativi o accrescitivi o concessori in senso lato sono atti della pubblica amministrazione caratterizzati dal fatto di apportare effetti favorevoli alla sfera soggettiva del privato32.

Il loro precipuo effetto può conseguire alla rimozione di ostacoli ed impedimenti al libero esercizio di poteri o facoltà da parte dei privati (vedi autorizzazioni) oppure all’inserimento del soggetto in una determinata struttura organizzativa, in virtù del quale egli può godere di vantaggi ed utilità di vario genere (vedi ammissioni) o ancora all’attribuzione di nuove situazioni soggettive create ex novo dall’amministrazione in capo al destinatario (vedi concessione) o, infine, all’esenzione o all’esonero del soggetto dal compimento di attività o dall’osservanza di obblighi (es.: dispense, esenzioni etc.).

#5.2. Concessione

Per concessione si intende il provvedimento amministrativo con cui la P.A. conferisce ex novo posizioni giuridiche attive al destinatario ampliandone così la sfera giuridica.

Al riguardo si ricordi che concessione di qualsivoglia vantaggio economico a persone ed enti pubblici e privati è subordinata, onde garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, alla predeterminazione e pubblicazione, da parte della P.A., competente, dei criteri e delle modalità cui la stessa deve attenersi, cosi come previsto dall’art. 12 L. 241/9033.

#5.2.1. Tipologia

Le concessioni possono essere traslative e costitutive:

  • si parla di concessioni traslative quando la concessione ha ad oggetto un diritto appartenente all’Amministrazione. In particolare ci sono concessioni traslative:
    • di poteri o facoltà su beni pubblici (c.d. concessioni reali): tale categoria corrisponde a quelle comunemente indicata come “concessione di beni”. Per “concessione di beni” bisogna intendere quella concessione che conferisce al privato speciali diritti, di naturale reale o personale, su un determinato bene sottratto alla disponibilità privata 34. I presupposti della concessione di beni sono l’appartenenza del bene ad un ente pubblico e la conformità dell’atto di concessione all’interesse pubblico generale, per giustificare la sottrazione del bene all’uso generale e la sua destinazione all’uso particolare;
    • di potestà pubbliche appartenenti alla P.A.: in questo caso il concessionario, che deve essere particolarmente qualificato, acquista quegli stessi potere pubblicistici che aveva la P.A. (es. concessione esattoriale delle imposte);
    • di pubblici servizi: presupposti della concessione di un pubblico servizio sono l’esistenza di un pubblico servizio, e la possibilità anche astratta, che l’attività sia esercitata in regime di monopolio (es. concessione all’esercizio di ferrovie o tranvie).
  • si parla di concessioni costitutive quando la concessione ha ad oggetto un diritto non appartenete all’Amministrazione ma acquistabile da parte di soggetti dotati di certi requisiti di legge. In particolare ci sono concessioni costitutive di:
    • diritti subiettivi: tali concessioni fanno sorgere ex novo diritti per il destinatario (es. decreto per il cambiamento di nomi e cognomi);
    • diritti all’esercizio di professioni in cui sia limitato il numero degli esercenti: tali sono le autorizzazioni all’apertura di farmacie e le c.d. autorizzazioni all’apertura di istituti di credito e dei relativi sportelli.

#5.2.2. Diritti e doveri del concessionario

Con l’atto di concessione sorge un rapporto giuridico di diritto pubblico tra la P.A. concedente ed il concessionario, disciplinato specificatamente dalla legge, in relazione a ciascun caso di concessione. I principi generale che regolano tale rapporto sono i seguenti:

  • nella concessione di beni, il concessionario acquista:
    • il diritto all’uso del bene demaniale: è vero e proprio diritto reale nei confronti dei terzi, tutelabile con le azioni civilistiche possessorie (art. 1145 c.c.);
    • il d. diritto di insistenza, e cioè l’interesse legittimo al rinnovo della concessione da parte della P.A., se non vi ostano ragioni di pubblico interesse, a preferenza di altri aspiranti;
    • l’obbligo di pagare, la cauzione ed il canone;
    • il dovere di utilizzare il bene;
    • il dovere di sottostare ai controlli della P.A..
  • nella concessione di servizi, il concessionario acquista:
    • il diritto all’esercizio della concessione;
    • il diritto all’esclusiva nella titolarità della concessione e nella gestione del servizio. Si tratta di un vero e proprio diritto soggettivo, la cui violazione comporta responsabilità della P.A. ed è risarcibile;
    • il diritto di conseguire i vantaggi economici derivanti dalla gestione del servizio;
    • il diritto a particolari sovvenzioni da parte dello Stato, se previsto dalla legge;
    • il c.d. diritto di insistenza;
    • l’obbligo di pagare la cauzione e il canone;
    • il dovere di organizzare e far funzionare il servizio assunto;
    • il dovere di sottostare ai controlli della P.A.

Si ricordi infine che il concessionario agisce sempre e soltanto in nome proprio, per cui è responsabile in proprio per i fatti e gli atti illeciti compiuti.

#5.2.3. Le fattispecie di risoluzione relative al rapporto concessorio

Il rapporto concessorio può solversi mediante: I) la declaratoria di decadenza 35; II) il riscatto 36; III) la revoca 37.

#5.3. Delega di poteri

Fra i provvedimenti con i quali l’autorità amministrativa attribuisce ad altri (siano essi privati o organi della stessa amministrazione) potestà o facoltà inerenti a diritti suoi propri, rientra anche la figura delle delega di poteri. Mediante tale atto, infatti, l’amministrazione conferisce ad un soggetto diverso da essa la facoltà di esercitare un potere suo proprio 38.

#5.4. Ammissioni

Vengono denominati ammissioni gli atti (del genere delle concessioni), di carattere discrezionale che attribuiscono al soggetto il diritto di far parte di una certa organizzazione (l’università, ad esempio) o di una certa categoria professionale (l’ordine degli avvocati, ad esempio) cui l’atto, appunto, lo ammette.

5.5. Autorizzazione

L’autorizzazione può esser definita come quel provvedimento mediante il quale la P.A., nell’esercizio di un’attività discrezionale in funzione preventiva (e normalmente ad istanza dell’interessato) provvede alla rimozione di un limite legale che si frappone all’esercizio di un’attività inerente ad un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica.

L’autorizzazione ha carattere personale e, come tale, non è trasmissibile senza il consenso della P.A.

#5.5.1. Tipologia

Le autorizzazione possono essere:

  • espresse e tacite (o implicite o indirette), a secondo o meno se venga rilasciata con un provvedimento “ad hoc” 39;
  • modali e non modali:
    • modali: sono quelle autorizzazioni per le quali, per ragioni di pubblico interesse, è consentito all’autorità amministrativa di inserire, nel provvedimento permissivo, prescrizioni limitative o modali;
    • non modali: sono quelle autorizzazioni il cui contenuto è predisposto dalla legge e non sono pertanto suscettibili di limitazione. La P.A. ha solo la facoltà di emanarle o meno.
  • personali o reali: È chiaro che il provvedimento autorizzativo ha come destinatario un soggetto di diritto. Si parla di:
    • autorizzazioni personali, quando l’apprezzamento discrezionale della P.A. concerne requisiti inerenti la persona del soggetto autorizzato;
    • autorizzazioni reali, dette anche «ob rem» quando l’accertamento verte su requisiti concernenti una «res»40 .

#5.6. Abilitazione

L’abilitazione è quel provvedimento permissivo (del genere delle autorizzazioni) al cui rilascio è condizionato l’esercizio di alcuni diritti del richiedente. Il rilascio della abilitazione è subordinato ad un riscontro di carattere tecnico, da parte della P.A. competente, circa la sussistenza dei requisiti di idoneità richiesti dalla legge41.

#5.7. Approvazione

L’approvazione è quel provvedimento permissivo (del genere delle autorizzazioni), che consente l’esercizio di determinati diritti o facoltà mediante il quale la P.A., rende efficaci ed eseguibili atti giuridici giù compiuti e perfetti 42.

#5.8. Dispensa

La dispensa è quel provvedimento (del genere delle autorizzazioni) mediante il quale la P.A. sulla base di una valutazione discrezionale, consente ad un soggetto di esercitare una data attività o di compiere un determinato atto in deroga ad un divieto di legge, ovvero esonera il soggetto dall’adempimento di un obbligo di legge (ad esempio, circa il pagamento delle tasse universitarie).

#5.9. Nulla–osta

Per nulla–osta s’intende un atto (del genere delle autorizzazioni) con cui un’autorità amministrativa dichiara di non aver osservazioni da fare in ordine all’adozione di un provvedimento da parte di un’altra autorità. 

#5.10. Licenza

La licenza è un provvedimento amministrativo (del genere delle autorizzazioni) mediante il quale la P.A. rimuove un limite legale che si frappone all’esercizio di una attività inerente ad un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica 43.

Al riguardo occorre distinguere:

  • se alla licenza preesiste un diritto soggettivo condizionato, allora le licenza sono una specie della generica figura dell’autorizzazione e vanno chiamate “licenza in senso improprio”;
  • se invece, alla licenza preesiste un interesse legittimo (es. nulla osta per l’apertura di grandi magazzini, porto d’armi), al privato non fa capo nessun diritto soggettivo neppure condizionato, e ci troviamo di fronte alle c.d. “licenze in senso tecnico”. Esse si possono quindi definire come quei provvedimenti con i quali la P.A., nell’esercizio di un attività discrezionale, conferisce a determinati soggetti nuovi diritti che né preesistono al provvedimento stesso né attengono a settori di dominio dell’amministrazione.

#5.11. Registrazione

La registrazione è un’autorizzazione vincolata, in quanto anche essa è diretta a rimuovere un limite legale che si frappone all’esercizio di un diritto: ciò avviene, però, non a seguito di una valutazione discrezionale, bensì sulla base di un semplice accertamento della sussistenza delle condizioni di legge.

  1. Dall’organo va tenuto, invece, distinto l’ufficio, che è il complesso degli individui e di mezzi e beni materiali (arredi, locali, strumenti etc.) destinato ad assolvere compiti ausiliari e strumentali rispetto alle funzioni degli organi. Quindi ad esempio la prefettura è l’ufficio, e il prefetto è l’organo.
  2.  Il rapporto organico “di diritto” sorge, in generale, con un atto di assegnazione (o incardinazione) del soggetto all’ufficio o all’organo che presuppone, di regola l’esistenza di un rapporto di servizio. Tuttavia, può verificarsi l’ipotesi che un soggetto sia assegnato ad una funzione ma la sua assunzione in servizio sia invalida. In tal caso, anche se l’atto di assunzione (nomina) venga successivamente annullato, gli atti compiuti da quel soggetto come organo della P.A. restano salvi e sono direttamente imputabili alla P.A.
  3. Dalla definizione data di gerarchia che: I) il rapporto di gerarchia solo fra organo individuali; II) tale rapporto intercorre, in genere, solo fra organi appartenenti allo stesso ramo di amministrazione, ma può in qualche caso ricorrere fra organi appartenenti, a rami diversi (es.: il Prefetto riguardo ad altri Ministri diversi da quello dell’Interno).
  4. In particolare: I) il potere di direzione: il superiore gerarchico stabilisce criteri ed obiettivi dell’azione amministrativa. L’inferiore gerarchico deve considerare quanto stabilito dal superiore come criterio di riferimento della propria azione e deve motivare le ragioni se agisce in maniera difforme. Tale potere si esprime nelle direttive o circolari; II) il potere di sostituzione non sussiste se non laddove espressamente previsto dalla legge; III) il potere di controllo è come nella gerarchia in senso stretto.
  5. Gli organi di controllo e quelli consultivi, possono a loro volta essere definiti come organi ausiliari in quanto attività sussidiarie rispetto a quelle degli organi di amministrazioni attiva.
  6. Dal quorum strutturale si distingue il quorum funzionale, ossia il numero di voti necessari per l’approvazione della deliberazione messa ai voti. In mancanza di espressa previsione si presume necessaria la maggioranza relativa: metà più dei presenti. In tale caso si parla di collegi virtuali. Laddove sia invece necessaria l’unanimità, si parla di collegi reali.
  7.  In realtà tale distinzione è totalmente pleonastica, in quanto l’organo per essere tale, come abbiamo evidenziato in precedenza, deve essere legittimato ad emanare atti con efficacia esterna, pertanto quanto tale possibilità è assente non siamo in presenza di organi ma di uffici in senso stretto (cioè senza rilevanza esterna).
  8.  La mancanza di destinatario comporta la nullità dell’atto, l’errata individuazione di esso comporta, invece “annullabilità”.
  9.  Si può distinguere un contenuto naturale che consegue all’emanazione dell’atto per ciò che l’atto dispone; un contenuto implicito che deriva, anche se l’atto non via faccia riferimento, dall’ordinamento; un contenuto eventuale, determinata dalla presenza di elementi accidentali.
  10. Si noti che per aversi avocazione non è necessario l’inadempimento dell’organo inferiore come avviene per la sostituzione.
  11. Quindi il potere viene esercitato dal delegato in nome proprio (che per conseguenza ne è direttamente responsabile) ma nell’interesse del delegante.
  12.  Si ricordi che la delegazione è ammissibile solo nel caso in cui sia espressamente prevista dalla legge, comportando una deroga all’ordine delle competenze che è disciplinato dalla legge in via riservata.
  13.  Affinché, possa farsi luogo a sostituzione occorre, che: I) esista un rapporto di gerarchia tra il sostituto (superiore) ed il sostituito (inferiore); II) l’organo inferiore abbia ingiustificatamente omesso di provvedere alla emanazione di un provvedimento; III) il provvedimento da emettere sia un atto vincolato nell’emanazione; IV) l’inferiore sia rimasto inerte anche dopo la formale diffida ad adempiere fattagli dal superiore; V) vi sia una previsione di legge. Verificatisi tali presupposti il superiore si sostituisce direttamente o tramite “commissari” “ad acta” all’inferiore nell’emanazione dell’atto.
  14.  Si noti che, mentre la mancanza o la erronea indicazione dell’intestazione, della data o del luogo producono solo irregolarità, la mancanza del preambolo e – a fortiori – della motivazione produce illegittimità.
  15. Appartengono a tale categoria si gli atti simultanei, in quanto in unica manifestazione ricorrono atti dello stesso genere, ma rivolti in più direzioni (es.: un ordine dato da più Ministri, con un’unica dichiarazione, ai propri dipendenti), sia gli atti plurimi, che consistono nell’emanazione di più manifestazioni di volontù rivolte in unica direzione.
  16. La complessità a sua volta può esser uguale, quando le varie manifestazione di volontà che concorrono alla formazione dell’atto hanno tutte lo stesso valore (es. decreti interministeriali); sia ineguale, quando ha valore preminente la volontà di uno solo degli organi che concorrono alla formazione dell’atto (esempio decreto del Presidente della Repubblica, formato dall’atto presidenziale e dalla sola controfirma del Ministro, che ha solo il requisiti di efficacia).
  17. L’autoritarietà è propria di ogni provvedimento amministrativo, ed in particolare essa si sostanzia: per i provvedimenti positivi: nella costituzione, modificazione o estinzione dei poteri e delle facoltà del destinatario indipendentemente dal suo consenso e, quindi, anche contro la sua volontà. I provvedimenti positivi, dunque, purché efficaci, anche se illegittimi, sono sempre imperativi ed esecutivi; per i provvedimenti negativi: nelle c.d. non spettanza e cioè nella definizione autoritativa che quel determinato provvedimento non spetta al destinatario.
  18. L’omissione di detta indicazione non determina l’illegittimità dell’atto ma può determinare al più la remissione in termini per il ricorso nella misura in cui comporti un errore scusabile.
  19. A fronte dei provvedimenti di tipo ablatorio l’interesse legittimo (dei soggetti nei cui confronti si produce l’effetto) si pone come interesse oppositivo; a fronte del quale l’azione amministrativa concreta è sottoposta (anche prescindendo dalla l. proc. amm.) a regole di particolare cautela sia in ordine alla partecipazione degli interessati al procedimento, e all’esigenza di prendere in considerazione le loro “osservazioni” e “opposizioni”; sia in ordine all’obbligo di motivazione.
  20. Sono atti ablatori reali: I) l’espropriazione; II) occupazione d’urgenza; III) servitù coattive
  21.  Per il principio di legalità, il potere della P.A., di impartire ordini deve essere espressamente previsto dalla legge (art. 23 Cost.).
  22.  In particolare il comando è un provvedimento amministrativo mediante il quale la P.A., a seguito di una scelta discrezionale o di un accertamento, fa sorgere nuovi obblighi giuridici a carico dei destinatari, imponendo loro determinati comportamenti a contenuto positivo.
  23.  In particolare il divieto è un provvedimento amministrativo mediante il quale la P.A., a seguito di una scelta discrezionale o di un accertamento, fa sorgere nuovi obblighi giuridici a carico dei destinatari, imponendo loro determinati comportamenti a contenuto negativo.
  24.  L’art. 834 c.c. afferma che: “Nessuna può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata e contro il pagamento di una giusta indennità”.
  25.  Diversa è dunque la confisca, che essendo provvedimento tipicamente sanzionatorio, non ammette indennizzi.
  26.  Il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua decadenza può essere motivatamente reiterato, attraverso l’approvazione di una variante di piano o di un nuovo strumento urbanistico.
  27.  Sono previste delle proroghe e dei termini più lunghi (fino a lo anni) per casi particolari (art. 13).
  28.  Il decreto di esproprio è emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio e del provvedimento che ha approvato il progetto dell’opera; indica, inoltre, quale sia l’indennità determinata in via provvisoria o urgente e precisa se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti, e dà atto della eventuale nomina dei tecnici incaricati di determinare in via definitiva l’indennità di espropriazione, precisando se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti.
  29.  Fra i casi previsti dalla legge si ricordino: I) la requisizione in uso di aree ed edifici per provvedere all’alloggio temporaneo dei senza tetto in casi di pubblici disastri; II) la requisizione di edifici per provvedere all’alloggio delle truppe di passaggio.
  30.  Si ricordi che l’indennizzo, che talora è concesso, non rappresenta una controprestazione, bensì un ristoro per il sacrificio imposto nell’interesse generale.
  31.  Ad esempio, finché vi è incertezza sulla pericolosità di un determinato alimento in vendita, l’organo amministrativo (comunale) competente al controllo sugli alimenti può sequestrare il prodotto: una volta accertata la pericolosità effettiva del prodotto, il sequestro si trasformerà in confisca amministrativa. Altrimenti il prodotto sequestrato è restituito all’avente diritto.
  32.  Quindi nei confronti dei provvedimenti ampliativi il soggetto, nei cui confronti si produrranno gli effetti, vanta un interesse legittimo pretensivo.
  33.  Art. 12 “La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.  L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1.”
  34.  In relazione alla natura del bene concesso, la concessione può tanto riguardare un bene demaniale che un bene patrimoniale disponibile: fra le prime assumono rilievo le concessioni di acqua, le concessioni del demanio marittimo, le concessioni del demanio stradale etc., fra le seconde rientra la concessioni mineraria.
  35.  Strumento sanzionatorio che la P.A. concedente ha a disposizione allorché si verifichi una inadempienza colposa, grave e reiterata
  36.  Diritto potestativo di natura pubblicistica con il quale la P.A., in ipotesi previste dalla legge o nel contratto e dietro indennizzo, può estinguere anticipatamente la concessione e trasferire coattivamente gli impianti a sé, purché sia trascorso un certo lasso di tempo dal rilascio della concessione, e salvo preavviso al concessionario per evitare che questi possa subire i danni di una risoluzione improvvisa.
  37.  La P.A. per sopravvenute ragioni di interesse pubblico può revocare la concessione con un atto di secondo grado che opera direttamente nei confronti del provvedimento, travolgendo anche la convenzione che normalmente accompagna l’atto unilaterale; in tale ipotesi la P.A. non è di regola tenuta ad alcun indennizzo
  38. La delega si distingue dalla concessione traslativa in quanto, mentre con quest’ultima l’amministrazione si spogli di certi poteri trasferendoli al concessionario, ciò non avviene con la delega, in quanto con essa l’autorità delegante non si priva dei propri poteri in ordine all’attività che viene delegata, ma sulla base di un espressa previsione di legge demanda al delegato soltanto l’esercizio dei poteri stessi, conservando ingerenza nell’attività, nonché ove le sia consentito, il potere di esercitare l’attività stessa.
  39.  L’autorizzazione tacita ricorre, ad esempio, in materia di riunione pubblica. Infatti, in base al T.U. di P.S. i promotori di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico devono dame avviso, almeno 3 giorni prima, al Questore. Ove nel lasso di tempo intercorrente tra il preavviso e la data della riunione, l’autorità di polizia non ponga in essere un provvedimento di diniego, implicitamente la riunione si intende autorizzata.
  40.  Tale è il caso della carta di circolazione di un autoveicolo, o della certificazione di abitabilità di un immobile.
  41.  Le abilitazioni possono essere: I) ad personam, come le abilitazione all’esercizio di una professione; II) ad rem, come la carta di circolazione degli autoveicoli.
  42.  Differisce dall’autorizzazione in senso tecnico in quanto, mentre l’autorizzazione deve necessariamente intervenire prima del compimento dell’attività o dell’atto cui si riferisce, gli atti di approvazione, invece, intervengono, in un momento successivo; quindi l’autorizzazione condiziona la legittimità dell’atto (o dell’attività), l’approvazione ne condizione solo l’operatività.
  43.  La dottrina dominante considera il termine licenza come un’espressione che non denota una particolare categoria di atti amministrativi con caratteristiche proprie, in ciò confortato anche dal legislatore che, negli artt. 19–20 L. 241/90, usa promiscuamente termini come licenza, autorizzazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato.