Il silenzio della pubblica amministrazione

Il silenzio della pubblica amministrazione
Il silenzio della pubblica amministrazione
Wikis > Diritto amministrativo > Il silenzio della pubblica amministrazione

 Il silenzio della pubblica amministrazione nell’ambito della fase decisoria del procedimento amministrativo

Tra gli argomenti di diritto amministrativo maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici, vi è il “silenzio della pubblica amministrazione“.

Ti ricordiamo che quello che stai leggendo è un wiki del nostro “glossario” che, in quanto tale, è soggetto a periodici aggiornamenti.  Se vuoi seguirne gli sviluppi inserisci il tuo indirizzo email nel riquadro in fondo all’articolo e clicca sul tasto [Notify me of changes]: riceverai un’email ogni qualvolta il wiki verrà aggiornato.

Per qualsiasi tipo di delucidazione in merito ai nostri servizi mandaci un messaggio tramite Messenger cliccando qui. Di solito rispondiamo entro qualche ora!

Premessa: nozioni di silenzio e varie forme

In generale si parla di silenzio della pubblica amministrazione ogni qualvolta una P.A. non emana un atto amministrativo che gli è stato richiesto o che una norma giuridica gli imponga di emettere.

In particolare il silenzio può manifestarsi ogni qualvolta:

  1. la P.A. procedente non conclude il procedimento con un provvedimento espresso;
  2. la P.A., in veste di organo consultivo o tecnico, non emana, nel corso della fase istruttoria, quegli atti preparatori e strumentali che gli sono stati richiesti dalla P.A. procedente. A seconda degli effetti che tale :
    • silenzio facoltativo: qualora la p.a. richiedente ha il potere di continuare il procedimento nonostante l’atto richiesto non sia stato emanato nei tempi previsti (si ha ad esempio silenzio facoltativo quando non viene emesso un parere obbligatorio);
    • silenzio devolutivo: qualora la p.a. richiedente a seguito del silenzio, è tenuto ad inoltrare la richiesta ad altra p.a. amministrazione, in altri termini non può continuare il procedimento nonostante l’atto richiesto non sia stato emanato nei tempi previsti (si ha ad esempio silenzio devolutivo quando non viene emesso una valutazione tecnica)
  3. la P.A. non rilascia atti di assenso, concerti o nulla osta comunque denominati, che gli sono stati richiesti dalla P.A. procedente per l’emanazione del provvedimento finale pluristrutturato (silenzio tra pubbliche amministrazioni).

Le ipotesi 1 e 3 si manifestano nel corso della fase decisoria, l’ipotesi 2 nel corso della fase istruttoria.

#1. Il silenzio della pubblica amministrazione che si manifesta allo scadere del termine di conclusione del procedimento

Se allo scadere del termine di conclusione del procedimento, l’amministrazione procedente non conclude il procedimento attraverso un provvedimento espresso (cosi come previsto dall’art. 2 1° co. l. 241/90) si configura il fenomeno del silenzio1.

A seconda se l’ordinamento gli attribuisca o meno un significato, il silenzio può essere significativo e non.

#1.1. Il silenzio significativo

Il silenzio significativo si manifesta nell’ipotesi in cui una apposita norma giuridica attribuisce ad esso la produzione di determinati effetti giuridici: ciò accade propriamente nei casi c.d. di silenzio assenso e di silenzio rigetto.

Si parla anche di silenzio provvedimentale perché acquisisce, per l’appunto, il valore di un provvedimento.

In altri termini, nel caso di silenzio significativo, possiamo parlare di fase decisoria tacita, in quanto il procedimento invece di concludersi con un provvedimento espresso, si conclude con una fatto, il silenzio per l’appunto.

#1.1.1. Il silenzio significativo che ha il valore di un provvedimento positivo: il silenzio assenso

#1.1.1.1. Nozione

Nei casi di silenzio assenso, la legge stabilisce che a fronte di una istanza del soggetto interessato presentata nelle forme e con le modalità prescritte e accompagnata dalla documentazione richiesta, il trascorrere di un certo tempo prefissato (termine di conclusione del procedimento), dal momento (formalizzato) di presentazione dell’istanza al competente ufficio, senza che l’Amministrazione abbia provveduto o abbia adottato atti interruttivi ammessi, produce sul piano giuridico l’accoglimento dell’istanza stessa; in altri termini in questo caso il silenzio ha il valore di un provvedimento positivo

Va evidenziato, che in questo caso, e solo questo in caso, il “silenzio” acquisisce senz’altro un contenuto decisorio, contenuto che viene identificato dalla legge con il contenuto dell’istanza quale determinato dallo stesso interessato.

E che il silenzio in tale ipotesi acquisisca il valore di un vero e proprio provvedimento, lo dimostra anche il fatto che qualora l’amministrazione si accorga che il silenzio assenso si sia illegittimamente formato l’amministrazione può (art. 20 3° co.2):

  • annullare d’ufficio l’atto di assenso illegittimamente formato (e non semplicemente emanare un atto negativo) sussistendone ragioni di pubblico interesse salvo che, ove possibile, l’interessato provveda a sanare i vizi entro il termine prefissato dall’Amministrazione medesima;
  • revocare l’atto assenso quando in base ad una nuova valutazione degli interessi risulta inficiato da vizi di merito.
#1.1.1.2. Ambito di applicazione

È ovvio che si tratta di un meccanismo che non può essere adottato se non in procedimenti ad istanza di parte (in particolare si verifica per le istanze dirette ad ottenere provvedimenti autorizzativi)3.

Dopo l’emanazione della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo si è avuto un sostanziale ampliamento delle già numerose ipotesi di silenzio-assenso. Oggi con l’introduzione del nuovo art. 20, comma 1, da parte della legge L. 80/2005, vi è una sostanziale generalizzazione dell’istituto: “Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2”4

Attesa l’ampiezza della formulazione legislativa, si deve ritenere che l’articolo de quo abbia prodotto una radicale trasformazione dell’istituto del silenzio-assenso: mentre, infatti, in passato esso aveva carattere eccezionale e si applicava in forza di disposizioni specifiche, aventi carattere derogatorio ed insuscettibili di estensione analogica, con l’entrata in vigore del nuovo art. 20, l’istituto in questione ha assunto carattere generale.

La generalizzazione del silenzio assenso, tuttavia non coinvolge tutta la casistica provvedimentale. In particolare secondo la disciplina del 4 comma del nuovo art. 20 della l. 241/90, il silenzio assenso non si applica:

  • agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità;
  • ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali;
  • ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza;
  • nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.
#1.1.1.3. Tutela

Le controversie in materia di silenzio assenso sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

#1.1.2. Il silenzio significativo che ha il valore di un provvedimento negativo: il silenzio rigetto.

Inoltre vi sono casi in cui la legge conferisce all’inerzia della P.A, il significato di un provvedimento negativo, in particolare: di una reiezione di una istanza; oppure di un rigetto di un ricorso volto a promuovere un procedimento di secondo grado (c.d. silenzio rigetto5).

#1.1.2.1. Natura

Va precisato che in questi casi il silenzio, a differenza del silenzio assenso non ha contenuto decisorio, così come non ha carattere decisorio il c.d. provvedimento negativo.

In altri termini il silenzio rigetto, analogamente a ciò che avviene per il provvedimento negativo, esprime la volontà di non produrre dell’Amministrazione. Ciò non esclude comunque che l’Amministrazione possa successivamente modificare la sua posizione e provvedere positivamente a fronte di una nuova richiesta.

Tale facoltà invece non è previste qualora si conformi un silenzio assenso, in quanto quest’ultimo, come sappiamo, ha contenuto decisorio (contenuto che si identifica con il contenuto dell’istanza quale determinato dal soggetto richiedente), cioè crea, modifica o crea una situazione giuridica.

#1.2. Il silenzio non significativo: il silenzio inadempimento o rifiuto.

Il silenzio è non significativo quando la legge dispone che il fatto del trascorre del tempo oltre un certo termine, a partire da una iniziativa procedimentale, senza che l’Amministrazione abbia provveduto, non abbia un particolare significato: cosicché si verifica un vero è proprio inadempimento da parte della P.A. (c.d. silenzio inadempimento o rifiuto).

In altri termini si ha silenzio inadempimento, nell’ipotesi in cui non vi è una norma che qualifica le conseguenze del comportamento inerte della pubblica amministrazione6.

Tuttavia a seguito della riforma della l. 241/90 e in particolare con la riformulazione dell’art. 20 operata dalla l. 80/2005, appare oggi sostenibile affermare che non esiste più il silenzio inadempimento, perché tutti i tipi di silenzio sono stati ormai disciplinati dal legislatore7.

#1.2.1. Natura

Il silenzio inadempimento, così come il silenzio rigetto, non ha contenuto decisorio, in quanto da esso non si evince nessun esercizio del potere. Da ciò discendono due conseguenze

Anzitutto, dal fatto dello scadere del termine non deriva alcuna definizione della situazione soggettiva dell’interessato, il quale quindi non ha l’onere, ma la facoltà (liberamente esercitabile al proseguimento del procedimento), di impugnare il “silenzio” nei termini decedenziali previsti dalla legge.

In secondo luogo, dal fatto dello scadere di detto termine non consegue l’esaurirsi del potere dell’Amministrazione nel caso concreto (il potere infatti non è stato esercitato) la quale quindi, indipendentemente dal fatto se l’interessato abbia adito o meno il giudice amministrativo, avrà sempre l’obbligo di provvedere espressamente.

#1.2.2. Tutela

Il comma 8 dell’art. 2 della l. 241/90 – modificato dal D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 e successivamente dall’art. 1, co. 1, D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con Legge di conversione 4 aprile 2012, n. 35. – afferma che “La tutela in materia di silenzio dell’amministrazione è disciplinata dal codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti”

La disciplina originariamente contenuta nell’art. 2, comma 8 L. 241/1990, che prevedeva il ricorso giurisdizionale contro il silenzio della pubblica amministrazione inadempiente, è oggi confluita nell’art. 31 D.Lgs. 104/2010, recante il Codice del processo amministrativo, che prevede che, decorsi i termini di conclusione del procedimento, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo della P.A. di provvedere.

L’azione può essere proposta “fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno della scadenza dei termini di conclusione del procedimento”.

È chiaro del resto che anche una volta scaduto il suddetto termine di un anno, l’interessato può presentare un ulteriore istanza volta ad ottenere il provvedimento richiesto, sempre che ne sussistano i presupposti.

In relazione ai poteri del giudice, il legislatore, ha previsto che lo stesso può (direttamente) pronunciare sulla fondatezza della pretesa dell’interessato fatta valere in giudizio, ma solo qualora in relazione alla stessa non sia necessario l’esercizio di alcuna attività discrezionale.

La pronuncia del giudice sulla fondatezza, può avvenire, infatti, quando si tratti di attività vincolata ovvero quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.

#2. Il c.d. silenzio tra amministrazioni

Il nuovo art. 17 bis (introdotto dalla L. 124 del 2015) disciplina il c.d. silenzio tra amministrazioni, ossia il silenzio applicabile per la formazione e l’acquisizione di atti endoprocedimentali tra le amministrazioni pubbliche.

Quindi a differenza del silenzio provvedimentale, che si forma quando l’amministrazione non conclude il procedimento con un provvedimento espresso, il c.d. silenzio tra amministrazioni si manifesta allorché la p.a. procedente terminata l’istruttoria8 richieda e non ottenga da altre amministrazioni, assensi, concerti o nulla osta comunque denominati, necessari per l’emanazione del provvedimento finale.

In particolare l’art. 17 bis prevede che, in tutti i casi in cui è richiesta l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi, tali atti si intendono acquisiti ove le amministrazioni che debbono renderli non provvedano nel termine di trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento.

Sulla disciplina del silenzio ex art 17bis il Consiglio di Stato si è espresso con parere in data 13 luglio 2016 elaborato da un’apposita commissione speciale.

#2.1. Presupposti

Il Consiglio di Stato ha chiarito che la norma contenuta nell’articolo 17bis richiede che le due amministrazioni (quella titolare del procedimento e quella interpellata) condividano la funzione decisoria ossia entrambe siano titolari di una funzione decisoria.

Il silenzio-assenso non opera nei casi in cui l’atto di assenso sia chiesto da un’altra pubblica amministrazione non nel proprio interesse ma per quello del privato (destinatario finale dell’atto) il quale abbia presentato la relativa domanda tramite lo sportello unico.

In particolare, il Consiglio di Stato ha specificato che il silenzio assenso non possa operare nei casi in cui un’ amministrazione ha un ruolo meramente formale (raccoglie e trasmette l’istanza all’Amministrazione unica decidente)9.

#2.2. Campo di applicazione soggettivo

Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’istituto del silenzio ex art. 17bis si applica a:

  • Regioni a statuto ordinario e speciale ed enti locali10;
  • Organi politici11;
  • Autorità indipendenti12;
  • Gestori di beni e servizi pubblici13.

#2.3. Campo di applicazione oggettivo

La norma contenuta nell’articolo 17bis si applica ai procedimenti diretti all’emanazione di:

  • provvedimenti e atti normativi;
  • provvedimenti amministrativi.

E’ stato chiarito che la norma si applica “a ogni procedimento (anche eventualmente d’ufficio) che preveda al suo interno una fase co-decisoria di competenza di altra amministrazione, senza che rilevi la natura del provvedimento nei rapporti con il privato destinatario degli effetti”.

L’articolo 17bis trova, pertanto, applicazione solo ai procedimenti caratterizzati da una decisione pluristrutturata e, quindi, nei soli casi in cui l’atto da acquisire abbia valenza co-decisoria. La norma è, secondo il Consiglio di Stato, applicabile anche ai pareri vincolanti e non a quelli puramente consultivi che, invece, rimangono assoggettati alla disciplina prevista negli articoli 16 e 17 della Legge 241/90 che disciplinano l’attività consultiva delle pubbliche amministrazioni14.

Si ricordi infine che il silenzio tra disposizione non si applica nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi.

#2.4. Procedimento di formazione del silenzio

I passaggi per la formazione del silenzio sono i seguenti:

  1. l’amministrazione procedenete, terminata l’istruttoria, elabora un schema di provvedimento e lo trasmette, corredato della relativa documentazione, alle amministrazioni e ai gestori di beni o servizi pubblici che per legge devono rilasciare, affinché possa essere emesso il provvedimento finale (pluristruttrato), atti di assenso, di concerto o nulla osta comunque denominati;
  2. entro trenta giorni le amministrazioni dovranno rispondere.
  3. il termine precedente è interrotto qualora una delle amministrazioni interpellate rappresenti nelle more esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate. In tal caso, l’assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento15. Dopo di ciò non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini;
  4. decorsi i termini precedenti senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito

#2.5. I rimedi delle amministrazioni silenti

Dopo 30 giorni o il diverso termine previsto per le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili (90 gg) si forma il silenzio assenso.

Per il Consiglio di Stato il termine ha natura perentoria e, quindi, alla sua scadenza viene meno il potere dell’amministrazione che non si è pronunciata di impedire l’adozione finale del provvedimento.

Una volta formato il silenzio assenso (ma prima dell’adozione formale del provvedimento) all’amministrazione è data solo la possibilità di segnalare le eventuali ragioni di illegittimità ma la decisione ultima sull’adozione del provvedimenti finale spetta all’amministrazione procedente la quale, a seguito della segnalazione, può anche decidere di dissentire.

#2.6. Il rapporto con la conferenza dei servizi decisoria

Secondo il parere del Consiglio di Stato, il criterio più semplice per la risoluzione dell’apparente sovrapposizione normativa tra la conferenza dei servizi decisoria e il silenzio tra pubbliche amministrazioni, è quello secondo cui l’art. 17-bis trova applicazione nel caso in cui l’Amministrazione procedente debba acquisire l’assenso di una sola Amministrazione, mentre nel caso di assensi da parte di più Amministrazioni opera la conferenza di servizi (così come indicato nella relazione illustrativa della nuova disciplina della conferenza dei servizi).

Inoltre suggerisce in alternativa, al fine di estendere l’ambito applicativo dell’art. 17-bis, la soluzione secondo cui il silenzio assenso di cui all’art. 17-bis operi sempre (anche nel caso in cui siano previsti assensi di più amministrazioni) e prevenga la necessità di convocare la conferenza di servizi. Quest’ultima andrebbe convocata, quindi, nei casi in cui il silenzio assenso non si è formato a causa del dissenso espresso dalle Amministrazioni interpellate, e avrebbe lo scopo di superare quel dissenso nell’ambito della conferenza appositamente convocata.

  1. Va evidenziato che la giurisprudenza ha affermato il principio in base al quale, nella procedura di formazione del silenzio, non basta ad escludere o interrompere l’inerzia il fatto dell’avvenuto svolgimento di qualche pur effettiva attività istruttoria da parte della pubblica amministrazione, quando la durata di questa si sia prolungata in maniera abnorme, in violazione del dovere di concludere (in modo espresso) ogni procedimento amministrativo, secondo quando previsto dalla legge 241/90.
  2. Art. 20 3° co: “Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.”
  3. D’altra parte i procedimenti di silenzio assenso sono diffusi anche al di fuori dell’Amministrazione attiva, ad esempio, nell’ambito dell’attività di controllo, dove il decorso del tempo produce l’effetto di conferire piena efficacia all’atto sottoposto a controllo (c.d. silenzio approvazione).
  4. Va precisato che in relazione ai procedimenti che possono terminare con un silenzio assenso la L. 69/2009 ha modificato il co 5 dell’art. 20 della L. 241/1990 prevedendo l’applicazione degli articoli 2, comma 7, e 10bis (concernenti rispettivamente, la sospensione dei termini di conclusione del procedimento nel caso in cui sia necessario acquisire valutazioni di organi e enti esposti, o certificazioni relative a fatti, stati o qualità di cui l’amministrazione procedente non abbia l’attestazione o che non siano direttamente acquisibili presso altre amministrazione, nonché il preavviso di rigetto).
  5.  Un tipico caso di silenzio rigetto è quello previsto dall’art. 6 della legge sui ricorsi amministrativi, il quale afferma che: “Decorsi il termine di 90 giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso ordinario all’autorità giurisdizionale competente o quello straordinario al Presidente della Repubblica”.
  6.  L’istituto del silenzio-inadempimento è propriamente costruito con riferimento ai procedimenti di iniziativa di parte, come rimedio alla tutela di interessi pretensivi a fronte dei quali può configurarsi un obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione. Pertanto l’inerzia nei procedimenti d’ufficio non integra gli estremi del silenzio inadempimento (anche se la questione resta perplessa).
  7.  Pertanto, allo stato normativo attuale, residua la figura del silenzio inadempimento solo quando si versi in ipotesi nelle quali non si può applicare l’istituto della S.C.I.A. di cui all’art. 19 della l. 241/90 o non può trovare applicazione il silenzio assenso generalizzato.
  8.  Il Consiglio di Stato ha evidenziato che l’articolo 17bis fa riferimento ad atti da acquisire nella fase decisoria dopo che l’istruttoria si è chiusa. Solo a seguito delle risultanze dell’istruttoria all’amministrazione procedente è consentita l’elaborazione dello schema di provvedimento sul quale l’amministrazione interpellata esprimerà il suo consenso.
  9.  Sulla base di tali considerazioni sembrerebbe che l’applicazione della norma sia esclusa nei procedimenti edilizi. Tuttavia, si rileva che nella procedura ad esempio di rilascio del permesso di costruire l’amministrazione comunale non si limita ad un ruolo di mera intermediazione essendo comunque titolare di una funzione decisoria. Si dovrebbe, quindi, ritenere applicabile l’articolo 17bis in tutti casi in cui l’amministrazione comunale (titolare per il rilascio del titolo abilitativo) chieda l’assenso ad un’altra amministrazione titolare di una funzione decisoria, salvo i casi in cui sussistano i vincoli ambientali, paesaggistico-territoriale ecc. In questo caso, infatti, si applica l’articolo 20 della Legge 241/90 che esclude la formazione del silenzio assenso in caso di procedimenti ad istanza di parte (anche tramite sportello unico) relativi al patrimonio culturale, paesaggistico, ambiente (vedi commento seguente). Questo aspetto, tuttavia, non è stato chiarito dal Consiglio di Stato e comunque occorre tener conto anche delle modifiche che nel frattempo sono intervenute in merito al procedimento del permesso di costruire a seguito della nuova normativa della conferenza di servizi. In questi casi, infatti, sembrerebbe applicabile sempre la procedura della conferenza di servizi in caso di acquisizione di atti di assenso.
  10.  L’applicazione alle Regioni ed enti locali discende da: I) Articolo 117, secondo comma, lettera m): “Lo Stato ha legislazione esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” L’attività amministrativa è qualificabile come “prestazione” in merito alla quale lo Stato è competente a fissare un livello essenziale al fine di porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale , il godimento di prestazioni garantite; II) Articolo 29, comma 2ter, della Legge 241/90: “Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni concernenti la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, la dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano”. Il Consiglio di Stato ha, inoltre, richiamato l’attenzione in ordine all’opportunità di intensificare, in attuazione del principio di leale collaborazione, ogni forma di coordinamento istituzionale diretto a garantire l’omogenea applicazione delle nuove regole di semplificazione, nel rispetto dell’autonomia organizzativa delle Regioni e degli enti locali. La normativa si applica anche alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome. Come già affermato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 203/2012) in tema di SCIA l’estensione dell’applicazione del nuovo istituto del silenzio assenso discende direttamente dall’articolo 117, secondo comma, lettera m) che “postula tutele necessariamente uniformi su tutto il territorio nazionale e tale risultato non può essere assicurato dalla Regione, ancorché ad autonomia differenziata , la cui potestà legislativa è pur sempre circoscritta all’ambito territoriale”.
  11.  Il silenzio assenso si applica anche agli organi politici (es. Ministro) sia quando essi adottano atti amministrativi o normativi, sia quando sono chiamati ad esprimere concerti, assensi o nulla osta comunque denominati nell’ambito di procedimenti per l’adozione di atti amministrativi o normativi di competenza di altre Amministrazioni. La norma prevista nell’articolo 17bis fa, infatti, riferimento ai “procedimenti per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi” e non alla natura dell’organo (amministrativo o politico) titolare della competenza. Vi rientrano anche gli organi politici regionali nel rispetto comunque di eventuali norme speciali statutarie che siano incompatibili con tale istituto.
  12.  Il silenzio assenso si applica anche alle Autorità indipendenti (es. ANAC). E’ stato evidenziato che non emergono ragioni di incompatibilità per la particolare autonomia di cui godono in quanto una diversa conclusione risulterebbe in contrasto con la natura amministrativa ormai ad esse pacificamente riconosciuta. La nuova disposizione è applicabile sia nella parte in cui prevede il termine di trenta giorni per rendere (o ricevere) l’assenso, sia nella parte in cui prevede il silenzio-assenso in caso di inerzia.
  13.  Per il Consiglio di Stato appare preferibile la tesi secondo cui la norma si applica ai gestori di beni e servizi pubblici anche quando siano titolari del procedimento e debbano acquisire l’assenso di altre amministrazioni e non solo quando siano chiamati a dare l’assenso nell’ambito di procedimenti di altre Amministrazioni. A favore di tale conclusione risiede il riferimento alla nozione “oggettiva” e “funzionale” di pubblica Amministrazione, in virtù della quale si considera pubblica amministrazione ogni soggetto che, a prescindere dalla veste formale-soggettiva, sia tenuto ad osservare, nello svolgimento di determinate attività o funzioni, i princìpi del procedimento amministrativo.
  14.  Il meccanismo del silenzio assenso è applicabile anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili ovvero alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. In questi casi le amministrazioni beneficiano di un termine diverso (quello previsto dalla normativa di settore o 90 giorni) scaduto il quale si forma il silenzio-assenso. La giurisprudenza costituzionale è intervenuta nei rapporti tra legislazione regionale e statale escludendo che la prima potesse introdurre ulteriori ipotesi di silenzio assenso. L’applicazione anche a tali procedimenti è applicabile solo se la richiesta proviene da una pubblica amministrazione e non da un privato o tramite lo sportello unico. In questo caso, infatti, trova applicazione l’articolo 20 della Legge 241/90 che esclude in caso di procedimenti ad istanza di parte la formazione del silenzio-assenso in caso di procedimenti riguardanti il patrimonio culturale, paesaggistico, ambiente ecc. Come previsto dal comma 4 dell’articolo 17bis è esclusa l’applicazione del silenzio assenso “nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi”.
  15.  In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.