La fase integrativa dell’efficacia e il sistema dei controlli

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Studia le nozioni relative alla “La fase integrativa dell’efficacia e il sistema dei controlli” ed esercitati sui quiz

Tra gli argomenti di diritto amministrativo maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici, vi è la “La fase integrativa dell’efficacia e il sistema dei controlli“.

Dopo aver interrogato il nostro database (2.000.000 di quiz), abbiamo sintetizzato in questo wiki le nozioni, relative alla “patologia degli atti amministrativi”, che di regola sono oggetto di domanda nell’ambito delle prove concorsuali.

Terminata la lettura potrai esercitarti sull’argomento accedendo al Simulatore Quiz di Concorsando.it ed aggiungendo alla tua area di studio il percorso formativo “Dir.amm. – Il sistema dei controlli“.

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Potrai inoltre, iscrivendoti al  gruppo di studio di diritto amministrativo, confrontarti con altri candidati che come te stanno studiando la materia.

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#1. Introduzione

Nei casi previsti dalla legge determinate categorie di provvedimenti amministrativi una volta perfezionatisi (una volta emanati), divengono oggetto di un successivo procedimento (che è appunto di secondo grado) nel quale un’autorità a ciò espressamente deputata (quindi “terza” rispetto a quella che ha emanato il provvedimento e comunque separata dall’Amministrazione procedente) acclara se l’atto è legittimo ed in determinati casi anche se è opportuno.

In questi casi l’efficacia del provvedimento1, cioè la sua capacità di produrre effetti, è sottoposta a una condizione sospensiva, consistente nell’esito positivo di un particolare procedimento amministrativo detto procedimento di controllo preventivo2.

Ove questo procedimento abbia esito positivo (la condizione sospensiva si avvera), allora l’atto acquista efficacia ex tunc3 (per questo motivo si parla anche di fase integrativa dell’efficacia del provvedimento); in caso contrario, l’atto non diviene efficace e in determinati casi viene addirittura annullato.

#2. Il sistema dei controlli

La funzione di controllo costituisce una delle tre fondamentali estrinsecazioni dell’attività amministrativa, insieme con quella attiva e quella consultiva. Il controllo tende ad accertare e garantire che l’attività degli organi dell’amministrazione attiva si svolga secondo regole tecniche prefissate per il perseguimento dei fini assegnati.

In relazione all’oggetto del controllo si distinguono tre principali tipologie: I) controlli sui sugli organi; II) controlli sull’attività o controlli gestionali; III) controlli sugli atti.

Benché di seguito, per ragioni didattiche, verranno analizzati tutte e tre le tipologie, va precisato che gli unici controlli che rientrano nella fase di integrativa dell’efficacia del procedimento amministrativo, sono i controlli sugli atti, essendo gli unici ad incidere sull’efficacia del provvedimento amministrativo.

#3. I controlli sui soggetti o controlli sugli organi

I controlli sui soggetti o controlli sugli organi sono diretti a valutare l’operato delle persone fisiche preposte agli uffici o la funzionalità di un organo in quanto tale. Essi sono effettuati al fine di adottare le opportune misure per garantire il buon funzionamento della P.A. Il controllo sugli organi può essere:

  • ispettivo: quando lo Stato dispone ispezioni ed accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate;
  • sostitutivo semplice: consiste nella sostituzione di un organo superiore ad uno inferiore in caso di inerzia o ritardo nel compimento di certi atti da parte di quest’ultimo;
  • sostitutivo repressivo: consiste nella contemporanea sostituzione dell’organo controllato e nella applicazione al titolare di esso di sanzioni (sospensione, revoca, sanzioni disciplinari, etc.);
  • repressivo: consiste nell’applicazione di particolari sanzioni amministrative o disciplinari al titolare dell’organo controllato.

#4. I controlli sull’attività o controlli gestionali

I controlli sull’attività o controlli gestionali sono diretti a verificare i risultati raggiunti, in termini di efficienza ed efficacia, dall’attività amministrativa svolta da un determinato ente in un preciso contesto temporale. I controlli sull’attività possono essere interni o esterni (nel senso che vengono svolti da organi esterni all’amministrazione controllata). I primi vengono chiamati di gestione i secondi sulla gestione.

In particolare nell’ambito dei controlli interni, il controllo di gestione, è in senso lato, un processo discrezionale, un modello di governo mediante il quale l’amministrazione, dopo aver concepito gli obiettivi e le linee guida di svolgimento delle proprie attività, ne monitora l’andamento, per riscontrarne gli effetti, gli scostamenti ed eventualmente riproporre nuovi indirizzi, mentre il controllo strategico valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di effettiva attuazione di piani, programmi ed altri strumenti di determinazione di indirizzo politico, in termini di congruenza tre risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

#5. I controlli sugli atti amministrativi

I controlli sugli atti amministrativi sono finalizzati ad assicurare che gli organi di amministrazione attiva agiscano in modo conforme alla legge e secondo l’effettiva opportunità in relazione al concreto interesse pubblico. In altri termini i controlli sugli atti sono diretti a valutare la legittimità o l’opportunità di un singolo atto amministrativo.

#5.1. Controlli di legittimità e di merito

Relativamente al tipo di controllo effettuato si distinguono controlli:

  • di legittimità: sono quelli diretti a valutare e garantire lo stato di conformità dell’atto amministrativo ai requisiti (inerenti all’agente, all’oggetto, alla forma, alla funzione ed al contenuto) richiesti dalla legge affinché l’atto, sia valido (cioè legittimo);
  • di merito: sono quelli diretti a valutare l’atto sotto il profilo della utilità ed opportunità, cioè della convenienza per l’amministrazione.

#5.2. Controlli interni ed esterni

I controlli interni sono quelli che l’amministrazione esercita nel proprio ambito in forza del potere di supremazia gerarchica che le consente di vigilare sui propri atti e di disporne, eventualmente, l’annullamento o la revoca (c.d. controlli interorganici).

I controlli esterni sono invece, quelli provenienti da soggetti diversi dall’amministrazione interessata, o perché di altri rami dell’ordinamento o perché collegati all’amministrazione in posizione di indipendenza (c.d. controlli intersoggettivi).

#5.3. Controlli ordinari e straordinari

I controlli ordinari sono previsti dalla legge come necessari ad abituali, in ordine a particolari atti o attività

I controlli straordinari sono previsti dalla legge come eventuali e disposti, a discrezione dell’autorità amministrativa, allorché se ne presenti la necessità o l’opportunità.

#5.4. Controlli preventivi, successivi

Altra distinzione dei controlli attiene al diverso momento in cui gli stessi intervengono rispetto all’acquisto dell’efficacia da parte dell’atto. In particolare si distinguono:

  • preventivi4, se intervengono prima che l’atto, esplichi l’efficacia che gli è propria. Essi si configurano pertanto come condizione sospensiva dell’efficacia del provvedimento. Tale tipo di controlli sono quelli che attengono alla “fase integrativa dell’efficacia” oggetto di studio di questo paragrafo. Sono controlli preventivi:
    • il visto: è un controllo preventivo di legittimità ad esito positivo. L’autorità investita del potere di visto sindaca l’atto in relazione a tutti e tre i vizi di legittimità (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere). Si tratta di un controllo non discrezionale, ma vincolato, in quanto l’autorità di controllo non può rifiutarsi di apporre il visto 5, ove non riscontri nell’atto alcuni vizio di legittimità 6
    • l’approvazione: è un atto di controllo preventivo di merito, che non si limita al sindacato sulle legittimità dell’atto, ma accerta anche l’opportunità la convenienza dell’atto controllato;
    • l’autorizzazione: è un atto di controllo preventivo antecedente, che tende a rimuovere un ostacolo all’esercizio di un diritto o di un potere già appartenente al soggetto. L’autorizzazione può servire sia per un controllo di merito che di legittimità7.
    • l’omologazione: è un atto di controllo di legittimità, quando è basato su di un mero accertamento o valutazione tecnica sull’esistenza dei requisiti richiesti dalla legge; di merito, quando l’atto è adottato in sostituzione o in aggiunta all’approvazione, costituendo in quest’ultimo caso un ulteriore controllo;
  • successivi, se intervengono dopo che l’atto ha prodotto i suoi effetti:
    • l’annullamento d’ufficio in sede di controllo: è un atto di controllo successivo (nel senso che interviene dopo che l’atto ha acquistato efficacia) di legittimità. Esso rientra nel potere di controllo proprio di ogni autorità amministrativa nei confronti degli organi gerarchicamente subordinati, ma può essere previsto in singoli casi particolari dalla legge.
  1. Va precisato che il procedimento di controllo può avere ad oggetto non solo provvedimenti finali, ma anche accordi sostitutivi (in quanto essi come sappiamo “sono soggetti ai medesimi controlli” previsti per i provvedimenti che sostituiscono). Inoltre possono essere oggetto di procedimenti controllo anche dei determinati contratti di diritto comune stipulati della P.A. (vedi in seguito).
  2. L’aggettivo temporale “preventivo”, è riferito al fatto che il controllo si esplica prima dell’acquisizione dell’efficacia da parte dell’atto (e non certamente prima della sua emanazione–perfezione). In altri termini anche i controlli preventivi vengono espletati dopo l’emanazione e non prima.
  3. Si ricordi comunque che in caso di atti recettizi, gli effetti decorrono ex nunc dal momento della notificazione o comunicazione.
  4. Li si suole anche distinguere fra antecedenti e susseguenti a seconda che intervengano su di un atto non ancora perfezionato o su di un atto perfetto ma non ancora efficace.
  5. Sono configurati casi in cui il visto riveste forma tacita.
  6. Tra i principali casi di visto di controllo ricordiamo il potere di visto della Corte dei Conti sugli atti del governo.
  7. L’autorizzazione, essendo concessa prima della formazione dell’atto incidono sulla sua validità (e dunque in via indiretta anche sulla sua efficacia), a differenza del visto e dell’approvazione, i quali essendo controlli preventivi susseguenti, intervengono dopo la formazione dell’atto e quindi incidono solo sulla sua efficacia.