La Legge dello Stato

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Studia le nozioni relative alla “Legge dello Stato” ed esercitati sui quiz

Tra gli argomenti di diritto costituzionale e di educazione civica maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici, vi è la “La Legge dello Stato“.

Interrogando il nostro database (2.000.000 di quiz), abbiamo sintetizzato in questo wiki le nozioni che di regola sono oggetto di domanda nell’ambito delle prove concorsuali.

Terminata la lettura potrai esercitarti sull’argomento accedendo al Simulatore Quiz di Concorsando.it ed aggiungendo alla tua area di studio il percorso formativo “Diritto Costituzionale”.

Potrai inoltre, iscrivendoti al  gruppo di studio di diritto costituzionale, confrontarti con altri candidati che come te stanno studiando la materia.

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#1. Le leggi

#1.1. Nozione di legge

Per “legge”, in via generale, si intende un atto dello Stato che fissa regole generali ed astratte che vincolano tutti i cittadini.

Il termine legge ricorre sia nei testi legislativi che nella stessa Costituzione:

  • come sinonimo di diritto (per indicare qualunque fonte normativa e qualunque norma giuridica positiva);
  • per indicare talune fonti specifiche del diritto, tra cui la legge posta in essere dal Parlamento.

#1.2. Leggi formali, materiali e meramente formali

#1.2.1. Legge in senso formale

Si definiscono leggi in senso stretto o formali tutti gli atti deliberati dalle due Camere o, comunque, da un organo cui è attribuita dalla costituzione la funzione legislativa (Consigli regionali e Consigli provinciali di Trento e Bolzano) secondo il procedimento disciplinato dagli artt. 70 e ss. Cost., dai regolamenti parlamentari, dagli statuti regionali e dai regolamenti dei Consigli regionali e provinciali.

In altri termini sono leggi in sento stretto: I) le leggi ordinarie emanata dal Parlamento; II) le leggi revisione della costituzione; III) le leggi costituzionali; IV) le leggi regionali emanate dai Consigli regionali; V) le leggi provinciali emanate dai Consigli provinciali di Trento e Bolzano.

#1.2.1.1. Legge ordinaria

La legge ordinaria è la legge deliberata dal Parlamento secondo il procedimento disciplinato, nelle sue linee essenziali, dagli artt. 70 ss. Cost. e, più ampiamente, dai regolamenti parlamentari.

L’appartenenza al tipo “legge ordinaria” comporta l’assoggettamento a un regime giuridico peculiare, sinteticamente riassunto dall’espressione “forza o valore di legge”.

In particolare la legge ordinaria:

  • è idonea a modificare o abrogare, nell’ambito della sua competenza, qualsivoglia disposizione vigente, fatta eccezione per quelle di rango costituzionale;
  • è in grado di resistere all’abrogazione e alla modificazione da parte di fonti ad essa subordinate;
  • può essere soggetta al controllo di conformità alla Costituzione e alle altre disposizioni di rango costituzionale soltanto da parte della Corte Costituzionale;
  • può essere sottoposta a referendum abrogativo ex articolo 75 Cost.

#1.2.2. Legge in senso materiale

Per legge in senso materiale si intendono tutti gli atti a contenuto normativo, indipendentemente dagli organi che li pongono in essere e quale che sia il procedimento della loro formazione (gli atti aventi forza di legge del Governo rientrano in questa categoria).

#1.2.3. Leggi meramente formali

La dottrina ha delineato anche la figura delle leggi meramente formali che, pur avendo aspetto formale di legge, non hanno contenuto normativo, non sono in grado, cioè, di innovare il diritto oggettivo 1.

#1.2.3.1. Leggi di indirizzo e di controllo

Tra la categoria delle leggi meramente formali, rientrano le leggi di indirizzo e di controllo, mediante le quali il Parlamento esercita poteri di controllo e d’indirizzo politico.

Queste leggi sono tali solo formalmente, in quanto non contengono norme giuridiche (non sono fonte di diritto in senso tecnico) ma si limitano ad approvare atti gi à compiuti dagli organi competenti (leggi di approvazione) oppure a costituire il presupposto di efficacia e validità di atti non ancora compiuti da tali organi (legge di autorizzazione).

In queste leggi la funzione di indirizzo si intreccia strettamente con quella di controllo, esercitandosi su attività che rientrano nella competenza di altri organi, soprattutto dell’Esecutivo.

Sono leggi di indirizzo e di controllo: I) le legge di approvazione del bilancio2; II) la legge finanziaria3; III) le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali4; IV) la legge di amnistia e indulto 5; V) la legge di deliberazione dello Stato di guerra6.

#1.3. Riserve di legge

#1.3.1. Nozione

Si ha una riserva di legge quando una norma costituzionale riserva, appunto alla legge ordinaria e agli atti aventi forza di legge7, la disciplina di una determinata materia, escludendo pertanto (o ammettendo solo in parte) che essa possa essere oggetto del potere regolamentare del Governo.

#1.3.2. Assoluta e relativa

#1.3.2.1. Assoluta

Si ha riserva di legge assoluta quando una determinata materia deve essere interamente regolata dalla legge o da atti aventi forza di legge.

Nelle materie riservate in via assoluta alla legge ordinaria o agli aventi forza di legge8, resta pertanto escluso l’esercizio del potere regolamentare del Governo, a meno che si tratti di regolamenti di stretta esecuzione, dati i ristretti limiti entro i quali questi possono essere emanati.

Si ricordi che nel caso in cui una materia ricoperta da riserva assoluta, sia oggetto di un progetto di legge, questo potrà essere discusso in commissione solo in sede referente.

#1.3.2.2. Relativa

Si ha riserva di legge relativa quando si richiede soltanto che la legge detti la disciplina di principio, sugli aspetti essenziali della materia, in modo da contenere la successiva disciplina posta dall’autorità amministrativa nei limiti dei principi enunciati dalla legge stessa.

Tale tipo di riserva ammette dunque l’intervento del potere normativo del Governo attraverso i regolamenti autorizzati, di organizzazione, ed i c.d. regolamenti di attuazione, dato che l’interesse tutelato appare soddisfatto con la determinazione legislativa “di principio”.

#1.3.3. Rinforzata e semplice

Sia la riserva assoluta che quella relativa possono poi essere rafforzate quando la Costituzione non si limita a rinviare puramente e semplicemente alla legge (nel qual caso si parla di riserva semplice), ma disciplina essa stessa parte della materia ponendo, in tal modo, altrettanti limiti alla discrezionalità del legislatore9.

#1.3.4. Costituzionale

Si ha riserva di legge costituzionale quando la costituzione espressamente dispone che determinate materie debbano essere regolate con legge costituzionale.

Sono riservati a legge costituzionale: I) il conferimento dell’iniziativa legislativa per le leggi ordinarie della Stato; II) l’adozione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale; III) la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni; IV) le forme, le condizioni e i termini dei giudizi di legittimità costituzionale, nonché le garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte Costituzionale.

#1.3.5. Esplicita e implicita

Infine la riserva di legge può essere esplicita o implicita10, a seconda se si ricavi espressamente dalla Costituzione.

#2. Il procedimento legislativo per leggi ordinarie

Ogni procedimento diretto all’emanazione di un atto legislativo viene di regola distinto nelle seguenti fasi essenziali:

  • fase di iniziativa;
  • fase deliberativa o costitutiva;
  • fase integrativa dell’efficacia.

#2.1. La fase di iniziativa

L’iniziativa legislativa si esercita con la presentazione di un progetto di legge ad una delle Camere indistintamente. A seguito della presentazione ogni Camera è tenuta a deliberare sul progetto di legge.

#2.1.1. Titolari del potere di iniziativa legislativa

Titolari del potere di iniziativa legislativa (art. 71 Cost.) sono:

#2.1.1.1. Il Governo

L’iniziativa governativa è la più importante, perché il Governo è l’organo che meglio di tutti può valutare l’opportunità di porre in essere nuovi provvedimenti legislativi e perché ha un rapporto fiduciario col Parlamento 11.

Essa si esercita mediante la presentazione di disegni di legge12 (redatti in articoli), deliberati dal Consiglio dei Ministri e autorizzati dal Presidente della Repubblica (con decreto controfirmato).

#2.1.1.2. I singoli parlamentari

Ciascun membro del Parlamento, da solo o unitamente a altri parlamentari (o ciascun gruppo parlamentare), può presentare una proposta di legge13 alla Camera cui appartiene.

#2.1.1.3. Il CNEL

In forza dell’art. 99 Cost. il C.N.E.L. può proporre al Parlamento proposte di legge redatte in articoli ed adottati a maggioranza dei suoi membri.

La prima legge che disciplinava l’organizzazione del CNEL (L. 33/57, successivamente abrogata) limitava il potere di iniziativa alla sola materia dell’economia e del lavoro; tale vincolo non è stato riproposto nella nuova legge (la n. 936 del 1986), per cui l’iniziativa legislativa del CNEL non incontra attualmente alcuna limitazione.

#2.1.1.4. Il corpo elettorale

La Costituzione repubblicana ha introdotto per la prima volta nell’ordinamento italiano l’istituto dell’iniziativa legislativa popolare (art. 71 2° co.).

Il popolo esercita l’iniziativa legislativa mediante presentazione di una proposta di legge14 (redatta in articoli ed accompagnata da una relazione sulle finalità complessive delle singole norme), proveniente (cioè sottoscritto) da almeno 50.000 elettori (iscritti nelle liste per l’elezione alla Camera dei deputati), le cui firme devono essere autenticate ed accompagnate da certificati elettorali.

#2.1.1.5. I Consigli regionali

L’art. 121. 2° co. Cost. attribuisce ai Consigli regionali la facoltà di “fare proposte di legge alle Camere”. Si tratta di una competenza che non trova nel testo costituzionale nessuna limitazione riguardo alle materie che possono essere oggetto di iniziativa legislativa regionale (tranne ovviamente quelle che sono oggetto di una iniziativa riservata del governo).

#2.1.1.6. I Consigli comunali

Il potere di iniziativa dei Consigli comunali, è limitato alle proposte di legge per il mutamento delle circoscrizione provinciale e l’istituzione di nuove Province (art. 133 Cost.)15.

#2.1.2. Titolari del potere di iniziativa legislativa

Di regola i soggetti appena indicati sono liberi di esercitare o meno il potere di iniziativa in qualsiasi materia, tuttavia a volte l’iniziativa può essere vincolata o riservata.

Si parla di “iniziativa vincolata” quando la presentazione di una proposta di legge alle Camere non ha carattere facoltativo ma si pone come attuazione di un obbligo (disegno di legge del bilancio).

Si parla invece di “iniziativa riservata” quando l’iniziativa legislativa in relazione ad un determinata materia è riservata ad un determinato organo (così ad esempio, l’iniziativa legislativa in materia di rapporti fra lo Stato e le confessioni acattoliche, è riservata, al Governo che è l’unico organo in grado di avviare e concludere le “intese” con le rappresentanze di queste confessioni, intese che costituiscono la “base” della legge regolatrice).

#2.1.3. Potere di ritirare il progetto e sorte dei progetti al termine della legislatura

I soggetti che godono dell’iniziativa hanno anche il potere di ritirare il progetto: il ritiro deve avvenire però prima che il progetto sia stato approvato dal almeno una delle due Camere. In caso di ritiro, ciascun membro del Parlamento può sempre far proprio il progetto ritirato e ripresentarlo: in tal caso però si deve iniziare un nuova procedura.

Al termine della legislatura tutti i progetti di legge ancora pendenti presso le Camere (qualunque sia lo stadio raggiunto dall’iter legislativo) decadono automaticamente (tranne quelli di iniziativa popolare, che sopravvivono per due legislature). Essi qualora risultino già approvati da almeno una Camera e vengono ripresentati entro i primi sei mesi della nuova legislatura, beneficiano, di un procedimento accelerato.

#2.2. La fase costitutiva

Una volta che è stata presentato una proposta o un disegno di legge, è necessario che lo stesso venga esaminato, eventualmente modificato e approvato da entrambe le Camere.

Va fin’ora chiarito che le Camere devono approvare il progetto di legge nel medesimo testo 16; ne deriva che, se una Camera apporta al progetto già approvato dall’altra degli emendamenti, il progetto stesso dovrà ritornare alla Camera che lo ha approvato per prima affinché anche questa approvi a sua volta i nuovi emendamenti.

E poiché possono essere proposti emendamenti agli emendamenti, il progetto passerà da una Assemblea all’altra (la c.d. navetta) sino a quanto sarà raggiunto l’accordo sullo stesso testo.

Esistono diversi tipi di sistema di approvazione–formazione: I) ordinario; II) decentrato (o per commissioni); III) misto.

Bisogna subito ribadire che il procedimento di approvazione adottato da una Camera non vincola anche l’altra, cosicché, ad esempio, una Camera può approvare un progetto di legge secondo il procedimento ordinario e l’altra secondo il procedimento decentrato.

#2.2.1. Procedimento ordinario (per commissione in sede referente)

#2.2.1.1. Deliberazione preliminare o preparatoria

Quando si adotta il procedimento ordinario17, secondo quando disposto all’art. 72 1° co. Cost.18, il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una commissione legislativa competente nella materia alla quale il progetto si riferisce e che, in questo caso, svolge il suo lavoro in sede referente.

Il procedimento ordinario vede la Commissione svolgere una funzione istruttoria, che si articola nell’esame della proposta di legge, nella sua elaborazione (proposizione di articoli aggiuntivi e di modifiche a quelli esistenti; scelta del testo migliore in caso di abbinamento di progetti che abbiano lo stesso oggetto) e nell’approvazione del testo da sottoporre all’Assemblea (accompagnato da una relazione19 nella quale sono esposti i risultati dell’esame e gli orientamenti favorevoli o contrari all’approvazione definitiva).

#2.2.1.2. Discussione in aula

Successiva in Assemblea, si procede alla discussione in aula. Il progetto di legge è esaminato attraverso l’intervento dei relatori per la maggioranza e di quelli di minoranza, del Governo e di un deputato per ogni gruppo parlamentare.

#2.2.1.3. Esame e approvazione di ogni singolo articolo

In seguito alla discussione in aula, si procede all’esame e all’approvazione di ogni singolo articolo: in questa fase, i parlamentari possono (anche singolarmente) proporre emendamenti, ossia modifiche parziali con carattere aggiuntivo, soppressivo, sostitutivo o modificativo del progetto di legge in discussione. Gli eventuali emendamenti ed articoli aggiuntivi presentati sono votati separatamente.

#2.2.1.4. Votazione finale

Approvati i singoli articoli (e i relativi emendamenti), si passa alla votazione finale, necessaria per accertare che sul testo modificato (ed eventualmente stravolto) sussista la maggioranza dell’Assemblea: essa esprime la volontà globale della Camera, che si aggiunge alla volontà particolare espressa su ogni articolo.

#2.2.1.5. Procedimento abbreviato

Si aggiunga infine che il procedimento ordinario, può assumere anche le vesta di procedimento abbreviato, nell’ipotesi in cui i tempi sono ridotti della metà 20.

L’art. 72 2° co. Cost. dispone che i regolamenti camerali possono stabilire procedimenti abbreviati per i progetti di legge dei quali è dichiarata l’urgenza.

La dichiarazione d’urgenza che può essere proposta dal Governo, dai parlamentari o anche dal Presidente della Commissione competente per l’esame.

#2.2.2. Procedimento decentrato o deliberante (per commissione deliberante)

La peculiarità di questo procedimento consiste nel fatto che le commissioni legislative non si limitano (come nel procedimento ordinario) ad esaminare il progetto di legge ma lo approvano anche.

Per questo esso è definito decentrato, perché, appunto, non si svolge innanzi all’intera Assemblea (in “aula” come si dice in gergo) bensì in sede decentrata, vale a dire innanzi alla commissione legislativa competente per materia. In questo caso, la commissione svolge i suoi lavori in sede deliberante 21.

La commissione procede pertanto:mm

  • all’esame preliminare del progetto;
  • alla sua discussione, che non avviene, quindi, in assemblea;
  • alla votazione dei singoli articoli;
  • alla votazione finale e quindi all’approvazione della legge.
#2.2.2.1. L’assegnazione del progetto alla commissione in sede deliberante

L’assegnazione del progetto alla commissione in sede deliberante è proposta alla Camera dal suo Presidente e deve essere approvata dall’Assemblea; mentre al Senato è decisa dal suo Presidente, che ne da comunicazione all’Assemblea22.

#2.2.2.2. La rimessione del progetto all’assemblea ordinaria

Per evitare abusi è, fra l’altro, riconosciuto al Governo, ad un decimo dei componenti di ciascuna Camera o ad un quinto dei componenti la commissione il potere di chiedere che il progetto sia rimesso all’assemblea plenaria, per la sola votazione finale, o anche per la votazione e discussione di singoli articoli.

Tale potere può essere esercitato finché non sia intervenuta l’approvazione definitiva da parte della commissione.

#2.2.3. Il procedimento misto (o redigente)

Il procedimento misto non è previsto dalla Costituzione, ma è stato successivamente introdotto dai regolamenti parlamentari e rappresenta un procedimento intermedio fra quello ordinario e quello decentrato, in quanto comporta una suddivisione del lavoro legislativo tra la commissione competente per materia e l’Assemblea.

In tale procedimento la Commissione opera in sede redigente, nel senso che provvede alla stesura del testo e alla discussione e votazione dello stesso e delle eventuali proposte di emendamento; all’Assemblea spetta l’approvazione, senza dichiarazioni di voto, dei singoli articoli e l’approvazione finale con sole dichiarazioni di voto (alla Camera dei deputati) o solo quest’ultima votazione conclusiva (al Senato).

#2.3. La fase integrativa dell’efficacia

La legge, una volta approvata dalle Camere, è perfetta, ma non ancora efficace. Per divenire efficace (e quindi obbligatoria per i suo destinatari), deve superare la fase di integrazione dell’efficacia.

Tale fase, si compone di differenti atti, diretti a controllare la legittimità della legge e il rispetto delle norme di procedura, nonché a renderla pubblica, comunicandone il testo nelle forme previste, a coloro che sono tenuti ad osservarla (destinatari).

#2.3.1. La promulgazione

La legge approvata da ambedue le Camere (che è perfetta ma non ancora efficace) viene trasmessa, a cura del Presidente della Camera che l’ha approvata per ultima, al Presidente della Repubblica per la promulgazione.

Per promulgazione si intende l’atto conclusivo del procedimento legislativo con il quale il Presidente della Repubblica attesta formalmente la conforme approvazione della legge nello stesso testo da parte delle due Camere, esprime la sua volontà di promulgarla e ne dispone l’inserimento nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti.

#2.3.1.1. Controllo di legittimità costituzionale e formale

Il Presidente della Repubblica tuttavia, prima di effettuare la promulgazione effettua un controllo di legittimità costituzionale formale e sostanziale 23 (ex art. 74 Cost.) sulle leggi approvate dal Parlamento.

Se il Presidente rileva un vizio dell’atto approvato dal Parlamento più rinviarlo alle Camere per un riesame, motivando tale rinvio con un messaggio (c.d. messaggio motivato) e chiedendo una nuova deliberazione delle stesse.

A questo punto se le Camere riapprovino senza modifiche la legge, il Capo dello Stato non può far altro che promulgarla.

Ciò non esclude che, laddove l’atto manchi dei requisiti minimi per essere qualificato legge oppure sia tale da comportare un vero e proprio attentato alla Costituzione o integri gli estremi dell’alto tradimento, reati per i quali sussiste la responsabilità penale del Presidente della Repubblica, quest’ultimo possa di nuovo rifiutarsi di promulgarla. In questo caso potrà sorgere un conflitto di attribuzione fra Parlamento e Presidente, risolvibile dalla Corte Costituzionale.

Se, invece, le Camere approvano emendamenti diversi da quelli suggeriti dal Presidente nel messaggio, egli potrà di nuovo rinviare la legge alle Camere, almeno limitatamente alle modifiche apportate.

#2.3.1.2. Controllo di legittimità costituzionale e formale

Il Presidente della Repubblica è tenuto a promulgare la legge entro un mese dall’approvazione delle due Camere. Tuttavia se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata in un termine più breve da esse stabilito.

#2.3.2. La pubblicazione

Con l’atto di promulgazione, che è atto di controllo, la legge diviene esecutoria. Diviene invece obbligatoria per tutti i cittadini solo con la successiva pubblicazione, la quale deve essere effettuata entro trenta giorni dalla promulgazione.

La pubblicazione della legge avviene ad opera, e sotto la responsabilità, del Ministro della giustizia (guardasigilli) e consiste, tecnicamente, nella inserzione del testo nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e nella pubblicazione dello stesso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana; queste operazioni sono precedute dall’apposizione da parte del ministro, del “visto” (con il quale egli attesta la regolarità formale del documento) e del “gran sigillo dello Stato” (che vale come autenticazione).

L’inserzione nella Raccolta è disposta in funzione della certezza del diritto (giacché il testo che entra in vigore è quello in esso inserito), mentre la pubblicazione nella Gazzetta vale solo ai fini della conoscenza e realizza, dunque, una forma di pubblicità–notizia 24.

#2.3.3. Entrata in vigore

Una volta pubblicata, la legge entra in vigore dopo il periodo della vacatio legis (al fine di permetterne la conoscenza almeno in via preventiva da parte di coloro cui essa è indirizzata), che normalmente è di 15 giorni dalla sua pubblicazione; nella stessa legge, però, possono essere stabiliti termini più brevi o più lunghi.

Dal momento dell’entrata in vigore, la legge si presume conosciuta da tutti i destinatari, e non è possibile invocare l’ignoranza di essa per giustificarne l’inosservanza (ignorantia legis non excusat)25.

#3. Il procedimento legislativo per le leggi costituzionali e di modifica della Costituzione

#3.1. Generalità

La Costituzione italiana è una costituzione rigida: per la modifica delle disposizioni in essa contenute è necessario un procedimento speciale, detto procedimento di revisione costituzionale.

Tale procedimento non è affidato ad un organo ad hoc, bensì allo stesso Parlamento nelle forme e nei modo previsti dall’art. 138 Cost. (c.d. procedura aggravata).

#3.2. Leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale

L’art. 138 della Costituzione disciplina il procedimento di formazione di un peculiare tipo di leggi, denominate appunto leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali 26.

#3.2.1. Legge di revisione costituzionale

La legge di revisione della Costituzione è l’atto normativo con il quale il Parlamento nazionale può modificare il testo della Costituzione, abrogare determinate norme o declassarle ad un livello inferiore a quello costituzionale.

#3.2.3. Legge costituzionale

In via generale potremmo dire che per “legge costituzionale”, si intende l’atto normativo con il quale il Parlamento nazionale integra il contenuto della Costituzione.

In particolare sono legge costituzionali

  1. tutte le leggi che sono espressamente definite come tali dalla Costituzione (ad esempio negli articoli 11627, 132 1° co.28 e 137 1° co.29);
  2. ogni altra legge che il Parlamento voglia approvare col procedimento previsto dall’art. 138.

#3.3. La procedura di revisione

La procedura di revisione, ha in comune con quella diretta alla formazione delle legge ordinarie la fase dell’iniziativa, e, con alcune modifiche di formulazione, la fase della promulgazione e della pubblicazione e ne differisce, invece, sostanzialmente per quanto attiene alla fase della approvazione.

Nel procedimento di formazione delle leggi costituzionali può inoltre inserirsi la manifestazione di volontà del corpo elettorale espressa mediante referendum.

#3.3.1. Fase preparatoria o di iniziativa

La fase di iniziativa è analoga a quella delle leggi ordinarie, tuttavia non è ammessa l’iniziativa del CNEL.

#3.3.2. Fase preparatoria o di iniziativa

In questa fase può essere adottato solo il procedimento ordinario, così come previsto dall’art. 72 4° co., in altre termini l’approvazione dei singoli articoli nonché della legge nel suo complesso deve sempre svolgersi in assemblea (c.d. riserva di assemblea).

Per approvare le leggi di revisione costituzionale (e le altre leggi costituzionali) occorre maggiore ponderazione sui loro contenuti per cui sono richieste, in ogni ramo del Parlamento, due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi.

Va chiarito, che la doppia deliberazione, non avviene in maniera consecutiva – vale a dire due volte in una Camera e due volte nell’altra – ma in maniera alternativa – vale a dire una prima volta nell’una e nell’altra e successivamente, trascorsi tre mesi, una seconda volta, sempre nell’una e nell’altra.

Si ricordi inoltre che, solo nella prima deliberazione, dove è ammessa la discussione e la votazione dei singoli articoli, è possibile apporre degli emendamenti. Quindi il sistema della navette ci sarà solo nella prima deliberazione. Si ricordi inoltre, che sia nella Camera e nel Senato, la prima deliberazione è approvata a maggioranza relativa (maggioranza assoluta dei votanti sui presenti).

Nella votazione della seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti la Camera. In questa votazione non è ammessa la discussione e la votazione dei singoli articoli, ma solo la discussione delle linee generali e la votazione finale.

#3.3.2. Fase di integrazione dell’efficacia

A questo punto possono verificarsi due ipotesi:

  • se, nella seconda deliberazione, la legge è stata approvata da ambedue le Camere, con una maggioranza non inferiore ai due terzi dei componenti (non dei presenti), il Capo dello Stato provvede alla promulgazione e quindi la legge viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e diventa legge dello Stato a tutti gli effetti;
  • se invece, sempre nella seconda deliberazione, la legge è stata approvata, anche se da una sola Camera, con la maggioranza assoluta il procedimento prosegue.

In quest’ultimo caso, infatti, il progetto di legge costituzionale non si trasforma in legge. Esso è soggetto a una sorta di pubblicazione anomala (così definita perché la pubblicazione precede la promulgazione e perché il progetto non è inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi) nella Gazzetta Ufficiale, al solo scopo di dare conoscenza del suo contenuto.

Entro sei mesi dalla pubblicazione, un quinto dei componenti di una Camera, 500.000 elettori o 5 Consigli regionali possono chiedere che la legge sia sottoposta a referendum popolare (c.d. sospensivo o costituzionale30).

Qualora entro i tre mesi non sia stata presentata alcuna richiesta di referendum o, se richiesta sia stata dichiarata illegittima, il Presidente della Repubblica promulga la legge che poi viene ripubblicata, per l’effettiva entrata in vigore.

Ove invece viene richiesto e si svolga il referendum, la sorte della legge è affidata all’esito della consultazione popolare: se favorevole31, il Presidente della Repubblica promulga la legge che poi viene ripubblicata, se sfavorevole, invece, la legge non viene ad esistenza (e dell’esito contrario del referendum viene data notizia sulla Gazzetta Ufficiale).

#3.4. Limiti assoluti alla revisione costituzionale

Non tutte le disposizioni costituzionali possono essere modificate, esistono, infatti dei limiti assoluti alla revisione costituzionale che possono essere espliciti o impliciti.

#3.4.1. Limiti espliciti

I limiti espliciti sono quelli espressamente previsti dal testo costituzionale. L’unico limite di questo tipo è posto dall’art. 139, secondo cui la forma repubblicana32 non può essere oggetto di revisione costituzionale33.

#3.4.1. Limiti impliciti

Per limiti impliciti si intendono quei limiti non espressamente previsti dal testo costituzionale ma ricavabili dai principi generali stabiliti dalla Costituzione:

L’art. 139 va letto in connessione con l’art. 1, che definisce democratica la nostra Repubblica. Non possono essere cancellati, quindi, tutti quegli istituti fondamentali di ogni repubblica democratica e pluralista: libertà p3ersonale, libertà di manifesta del pensiero, diritto di riunione e di associazione, partiti politici, diritto di voto.

Non possono inoltre, essere violati i diritti inviolabili dell’uomo34 sanciti nell’art. 2, i quali devono essere inseriti tra principi supremi dell’ordinamento costituzionale, vale a dire tra quei principi così fondamentali da condizionare l’intero ordinamento.

Tale principi hanno una valenza superiore rispetto alle altre norme o leggi di rango costituzionale; essi costituiscono il c.d. nucleo duro non soggetto a revisione costituzionale, pena il venir meno dell’ordinamento stesso: una loro modifica equivale ad un mutamento (e non ad una semplici revisione) di Costituzione.

  1.  Per diritto oggettivo, o norma agendi, si intende il complesso di norme giuridiche che prescrivono ai soggetti un dato comportamento, che può essere positivo (obbligo) o negativo (divieto).
  2. Legge di approvazione di bilancio: è la legge con la quale il Parlamento assume le principali decisioni di finanza pubblica, autorizzando il Governo all’effettuazione delle spese ed all’acquisizione delle entrate.
  3.  La legge di stabilità, insieme alla legge di bilancio, costituisce la manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento e rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti con la Decisione di finanza pubblica. Essa sostituisce la legge finanziaria e rispetto a quest’ultima prevede novità sia in ordine ai tempi di presentazione sia in merito ai contenuti. Il disegno di legge di stabilità viene presentato in Parlamento entro il 15 ottobre (in passato era il 30 settembre), un mese dopo la data di presentazione della Decisione di finanza pubblica. La modifica dei termini di presentazione dei due documenti tende ad avvicinare il momento della programmazione a quello di definizione della manovra di finanza pubblica. Ciò consente di disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio più stabile, ma richiede anche che i contenuti della manovra siano maggiormente dettagliati nel corso della definizione del documento di programmazione. Risulta, infatti, più breve lo spazio che intercorre tra la data di approvazione della DFP e quella di presentazione della legge di stabilità, con una compressione del lasso temporale entro il quale definire puntualmente le misure che dovranno far parte della manovra di fine anno. La legge di stabilità presenta poi un contenuto più snello rispetto a quello della precedente legge finanziaria. Restano escluse dal suo contenuto le norme a carattere ordinamentale o organizzatorio, anche qualora esse si caratterizzino per un rilevante miglioramento dei saldi; le norme di delega nonché quelle relative ad interventi di natura localistica o micro settoriale. Gli interventi di sostegno e sviluppo dell’economia dovranno trovare collocazione in appositi disegni di legge collegati, e pertanto al di fuori della legge di stabilità. Per quanto riguarda la struttura complessiva della legge, si conferma la sua suddivisione in articolato e tabelle. Nella prima sezione, essa riporta: il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l’importo dei fondi speciali; l’importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventuali necessarie all’attuazione del Patto di stabilità interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che comportano oneri superiori a quelli previsti; altre regolazioni meramente quantitative. Le tabelle allegate alla legge di stabilità vengono ridefinite rispetto alla normativa previgente. In particolare, mentre le Tabelle A e B (che riportano gli importi dei fondi speciali per la copertura di nuovi provvedimenti legislativi, rispettivamente di parte corrente e in conto capitale) restano invariate, viene ridefinito, invece, il contenuto della Tabella C escludendo da essa le spese destinate al funzionamento degli enti pubblici (che presentano natura obbligatoria), e che d’ora in poi saranno determinate dalla legge di bilancio. La Tabella D, invece, assorbe le “vecchie” tabelle D, E ed F relative alle spese in conto capitale. Essa riporta gli importi destinati al finanziamento delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni. Si modifica, infine, anche la Tabella E che, a differenza di quanto avveniva in passato, riporta ora le riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla sola spesa corrente. Viene formalizzata la predisposizione in allegato al disegno di legge di stabilità di un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto) derivanti dall’attuazione di ciascuna disposizione contenuta nella medesima legge. E’ previsto inoltre che lo stesso prospetto venga aggiornato nel passaggio da un ramo all’altro del Parlamento in relazione alle modifiche approvate al disegno di legge durante la discussione parlamentare. Al fine di rendere più immediato e trasparente il raccordo tra gli effetti della legge di stabilità sul bilancio dello Stato e sul conto economico delle amministrazioni pubbliche, è prevista, a corredo del disegno di legge di stabilità, la predisposizione di una apposita nota tecnica illustrativa. Tale nota espone i contenuti della manovra, gli effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi, assorbendo parte del contenuto della soppressa Relazione Previsionale e Programmatica. Essa contiene, altresì, le previsioni del conto economico delle amministrazioni pubbliche e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra per il triennio di riferimento. La legge di stabilità, per la parte relativa alle spese sarà, di norma, articolata per missione e indicherà il programma cui le disposizioni si riferiscono. Ciò faciliterà l’individuazione degli effetti delle norme sulle diverse missioni che compongono il bilancio rendendo più immediata la percezione della variazione delle risorse disposta con la legge di stabilità rispetto al valore complessivo della spesa riferita ad una certa missione o ad un programma.
  4.  Leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali: con esse le Camere autorizzano la ratifica dei trattati di natura politica o che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
  5. Leggi di amnistia e di indulto: sono i provvedimenti mediante i quali il Parlamento concede clemenza ai colpevoli di un reato, estinguendo il reato (amnistia) o condonando in tutto in parte la pena (indulto). L’art. 79 Cost. richieda una maggioranza molto elevata (i due terzi di ciascuna Camera) per l’approvazione della legge di amnistia e indulto. Si ricordi che amnistia e indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.
  6. Lo stato di guerra è una dichiarazione complessa e delicata di indirizzo politico alla quale concorrono tre organi costituzionali distinti, ciascuno titolare di competenze autonome: I) il Parlamento, che con atto bicamerale in tempi rapidi delibera lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari (art. 78 1° co. Cost.); II) il Presidente della Repubblica, che in veste di rappresentante della nazione è l’unico titolare del potere di dichiarare lo stato di guerra (art. 87 9° co. Cost.); III) il Governo, che è destinatario (attraverso il Consiglio supremo di difesa), ex art. 78 Cost., di poteri extra ordinem necessari per far fronte a tale situazione. Lo stato di guerra è disposto con un atto di legge formale che non ha forza di legge (innovativa) bensì funge da presupposto per l’entrata in vigore della legislazione eccezionale prevista per il tempo di guerra.
  7. Va precisato cha a volte la riserva fa riferimenti esplicitamente alla sola legge ordinaria del Parlamento: riserva di legge formale (es. artt, 77 e 78 Cost.).
  8. Sono casi di riserva di legge solo quelli previsti dagli artt. 13, 14, 15, 25, 41, 44 e 95 Cost. È chiaro quindi che la riserva assoluta di legge si applica prevalentemente nel capo penale e di quello dei diritti e delle libertà fondamentali dei cittadini.
  9. Un tipico esempio di riserva rafforzata, è quella contenuta nell’art. 97, a norma del quale la legge deve disciplinare l’organizzazione dei pubblici uffici in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
  10. Una riserva di legge implicita è contenuta nell’art. .72, IV Cost., Cost. il quale, esclude che possa essere adottato un procedimento di formazione diverso da quello ordinario, per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare i tratta internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
  11.  Non a caso, è la stessa Costituzione a riservare al Governo l’iniziativa di alcune leggi, come quelle di approvazione dei bilanci e del rendiconto consuntivo (art. 81 Cost.). alcuni autori vi includono anche le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di conversione dei decreti–legge, in considerazione del fatto che è il Governo a condurre trattative internazionali a ed emanare i decreti–legge.
  12. Si differenziano dalle proposte e dai progetti di legge in quanto, rispetto a questi sono più completi, contenendo gli elementi e le informazioni necessarie. Essi, inoltre, sono in grado di indicare la copertura delle eventuali nuove spese e rispondono in pieno all’indirizzo politico di maggioranza. Per tali ragioni sono i più autorevoli fra tutti i progetti di legge.
  13. Proposte di legge: secondo la terminologia in uso nel Parlamento, indica i progetti di legge presentati dai singoli deputati, dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, dalle Regioni e attraverso l’iniziativa popolare. Con il termine disegni di legge vengono, invece, indicati i progetti di legge presentati dal Governo.
  14. Tale progetto si differenzia dalla semplice petizione, con cui i cittadini portano a conoscenza delle Camere situazioni ed esigenze particolari, affinché i loro membri si attivino per promuovere iniziative legislative conformi a tali esigenze.
  15.  Si aggiunga infine che lo stesso art. 71 cost. contiene la previsione di un ulteriore allargamento dei soggetti a cui l’iniziativa può appartenere: una legge costituzionale, infatti, può conferirla anche ad altri organi ed enti.
  16. In questo senso si dice la legge ordinaria è una atto complesso uguale: è “complesso” in quanto risulta dalla funzione della volontà della Camera e del Senato: è “uguale” in quanto la volontà di entrambe le camere hanno lo stesso valore giuridico.
  17. Tale procedimento è sempre obbligatorio (c.d. riserva di assemblea) (art. 72 4 co. Cost.) per i progetti di legge: I) in materia costituzionale ed elettorale (in questo caso di parla di commissioni filtro); II) di delegazione legislativa; III) di autorizzazione alla ratifica di tratta internazionali; IV) di approvazione di bilanci e consuntivi. A queste vanno aggiunte le altre ipotesi disciplinate dai regolamenti della Camera e del Senato. Esso sono: I) i disegni di legge di conversione dei decreti legge; II) la legge comunitaria; III) le leggi rinviate al Presidente della Repubblica per un riesame del Parlamento. È facoltativo per tutti gli altri progetti di legge.
  18. L’art. 72 1° co. Cost. afferma che: “Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo con votazione finale”.
  19. La relazione – che non è altro che un parere della commissione sul progetto di legge – è obbligatoria per la commissione (che deve presentarla) ma non vincolante per l’assemblea, che può o meno tenerne conto, a sua discrezione.
  20. Tale procedura è sempre utilizzata, de esempio per la conversione dei decreti–legge.
  21. Un procedimento che affida a commissioni ristrette l’approvazione dei progetti di legge vale a sveltire l’iter legislativo. La maggior parte delle leggi approvate in tale sede sono settoriali o singolari, e non d’interesse generale, per il fatto che tali leggi hanno maggiore probabilità di essere approvate in commissione, dove per il ridotto numero dei componenti è più facile raggiungere un compromesso tra maggioranza ed opposizione, che in assemblea.
  22.  In ogni caso il procedimento deliberante non è ammesso per le leggi previste dall’art. 72 4° co., per le quali è sempre richiesto il procedimento ordinario (riserva d’assemblea).
  23.  Il controllo formale riguarda la correttezza della procedura adottata per la formazione della legge, mentre il controllo sostanziale deve verificare che non via sia un contrasto con il dettato della Costituzione.
  24. La data della legge è quella del decreto di promulgazione, in numero quella della sua inserzione nella Raccolta ufficiale.
  25. Il rigore di tale principio è stato notevolmente attenuato dalla Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 cod. pen. nella parte in cui non esclude dall’inescusabilità dell’ignoranza della legge penale l’ignoranza inevitabile, dichiarando quindi la non punibilità di una mancata conoscenza inevitabile di una legge penale. Pertanto se un soggetto dimostra di non aver potuto per cause esterne alla sua volontà, prendere conoscenza di una legge, non può essere condannato per la sua violazione.
  26.  La differenza apparentemente netta, risulta, in realtà assai sfumata, solo se si considera che la stessa Costituzione qualifica come costituzionali leggi che assolvono anche una funzione di revisione: le leggi che dispongono la fusione o la creazione di nuove Regioni (qualificate come leggi costituzionali) ad esempio, modificano anche l’art. 131 del testo costituzionale, che contiene l’elenco delle Regioni italiane. Del resto entrambi i tipi di legge vengono approvate con lo stesso procedimento e sono ufficialmente denominate, nella Raccolta degli atti normativi, col nome di leggi costituzionale qualunque sia il loro contenuto.
  27. Art. 116: “Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d’Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo Statuti speciali adottati con leggi costituzionali”
  28. Art. 132 1° co.: “Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse”.
  29. Art. 137 1° co.: “Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte.”
  30. Questo tipo di referendum ha lo scopo di consentire una verifica della rispondenza della legge alla volontà del Paese, quando la maggioranza parlamentare non si è dimostrata favorevole, nella misura prevista dalla Costituzione, alla legge stessa.
  31. Rispetto al referendum abrogativo non è necessario raggiungere il quorum della maggioranza degli aventi diritto al voto. L’art. 138 Cost. prevede, infatti, che la legge di revisione costituzionale debba semplicemente essere approvata (o bocciata) dalla maggioranza dei voti validamente espressi, a prescindere dal numero complessivo dei votanti.
  32. Forma repubblicana: formula caratteristica di quegli ordinamenti statali in cui la carica pubblica rappresentativa dell’unità nazionale, il Capo dello Stato, ha natura elettiva e temporanea e non, come avviene nelle monarchie, ereditaria e vitalizia.
  33. La scelta a favore della repubblica fu operata direttamente dal popolo mediante il referendum istituzionale del 2 giugno 1946, ovvero prima che l’Assemblea costituente si fosse insediata, per cui le stesse possibilità di scelta dei costituenti ne furono vincolate. L’art. 139 Cost. esprime, quindi, un limite prodotto dal referendum istituzionale.
  34. Diritti inviolabili dell’uomo: esprimono le libertà e i valori fondamentali e irrinunciabili della persona umana. Le pubbliche autorità possono solo limitarne temporaneamente l’esercizio (col rispetto di precise garanzie), ma non sopprimerli, pena il sovvertimento dell’assetto costituzionale. Essi costituiscono sia una sfera intangibile della persona che un limite invalicabile per il legislatore. Sono, inoltre, inalienabili e non possono essere oggetto di rinuncia o perdita per mancato esercizio.