La conferenza dei servizi – Appunti per concorsi ed esami

Tra gli argomenti di diritto amministrativo maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici vi è l’istituto della conferenza dei servizi.

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Per agevolarti lo studio di tale argomento abbiamo deciso d’inserire tra i nostri appunti per concorsi ed esami questo articolo in cui sintetizziamo l’attuale normativa disciplinante la conferenza dei servizi.

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Premessa – Gli strumenti per studiare la Conferenza dei Servizi

Prima d’iniziare ad analizzare l’istituto del della conferenza dei servizi ci preme evidenziarti che al termine della lettura di quest’articolo, o volendo anche nelle more, potrai subito verificare quanto hai appreso sull’argomento esercitandoti con il nostro simulatore quiz.

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Introduzione

Nozione

In generale la conferenza di servizi è una forma di cooperazione tra amministrazioni pubbliche introdotta dalla L. 241/90 al fine di snellire l’azione amministrativa, evitando che, nei procedimenti particolarmente complessi, le amministrazioni chiamate a parteciparvi debbano pronunciarsi in luoghi e tempi diversi.

La conferenza dei servizi rappresenta uno degli istituti mediante i quali si attua la c.d. semplificazione amministrativa.

La nuova disciplina: D.Lgs. n. 127/2016

L’istituto della conferenza dei servizi, da prima novellato con la legge 69/2009, è stato poi oggetto di importanti modifiche operate dal D.Lgs. n. 127/2016 in attuazione della c.d. Riforma Madia.

Il decreto legislativo in oggetto si compone di due titoli:

• il titolo I reca le modifiche alla disciplina generale della conferenza di servizi, attuata mediante modifica degli artt. da 14 a 14-quinquies della legge n. 241 del 1990;
• il titolo II contiene le disposizioni di coordinamento fra la disciplina generale e le varie discipline settoriali che regolano lo svolgimento della conferenza di servizi^[1].

La nuova disciplina:

• innova profondamente le modalità di svolgimento della conferenza che divengono più semplici e veloci;
• assicura tempi certi di conclusione delle procedure per i cittadini, le imprese e per le opere pubbliche;
• consente alle amministrazioni di decidere, lavorando meglio ed eliminando l’elevato numero di riunioni, la corsa a “ostacoli” per convocarle e le molte conferenze che “vanno deserte”.

Si ricordi infine che la relazione illustrativa al decreto legislativo di riforma della conferenza di servizi specifica che la conferenza non è obbligatoria quando è necessario “un solo atto di assenso”, in quanto in tal casi si applica l’articolo 17bis della Legge 241/90 in tema di silenzio tra pubbliche amministrazioni.

Tipologie

A seconda della fase procedimentale in cui viene utilizzata e, dello scopo per cui è posta in essere, avremo i seguenti tipi di conferenza di servizi: I) istruttoria; II) decisoria; III) preliminare.

La prima si svolge nella fase istruttoria del procedimento, la seconda in quella decisoria e l’ultima prima che il procedimento abbia inizio.

La conferenza dei servizi istruttoria.

Vediamo ora i punti essenziali della conferenza istruttoria prevista dall’art. 14, co. 1 L. 241/90, così come modificato dal D.Lgs. n. 127/2016^[2]

• A cosa serve? È indetta per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi (c.d. conferenza di servizi interprocedimentale), riguardanti medesime attività o risultati. Pertanto esso non serve a concertare il contenuto di un provvedimento (come avviene con la conferenza decisoria), ma solo a porre in rilievo le esigenze e gli interessi di ciascuna amministrazione coinvolta. Una volta evidenziate queste esigenze da parte dell’amministrazioni intervenute, l’amministrazione procedente rimane libera di determinare il contenuto del provvedimento, né occorrerà che essa motivi perché abbia inteso discostarsi da quanto concordato, posto che in tal caso il provvedimento potrà essere censurato per difetto di motivazione o per violazione del principio dell’affidamento.;
• In quale fase del procedimento può essere indetta? Può essere indetta, per l’appunto, nella fase istruttoria;
• È sempre necessario indire una conferenza di servizi istruttoria? No. La decisione è rimessa al responsabile del procedimento il quale può utilizzare con metodo di acquisizione degli interessi pubblici inerente il procedimento. Può e non deve, in quanto lo strumento di acquisizione degli altri interessi pubblici coinvolti nel procedimento non deve essere necessariamente la conferenza dei servizi: questo è lo strumento da usare “di regola” laddove l’esame contestuale dei diversi interessi in gioco sia opportuno. Resta fermo, che gli interessi possono essere anche acquisiti in forma individuale; mediante richiesta dell’Amministrazione, alla quale l’Amministrazione interpellata risponde esprimendo (di regola per iscritto) la propria determinazione in merito (che dovrà evidentemente essere valutata dall’Amministrazione procedente, e cosi anche la mancata risposta);
• Chi la può indire? L’amministrazione procedente nella persona del responsabile del procedimento;
• Chi ne può richiedere l’indizione? L’amministrazione procedente può procedere all’indizione della conferenza dei servizi oltre che autonomamente, anche sui richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o dal privato interessato (in pratica dal destinatario del provvedimento finale);
• Con quali modalità si svolge la conferenza di servizi istruttoria? La conferenza di servizi istruttoria si svolge con le modalità previste per la conferenza in forma semplificata o con modalità diverse, definite dal responsabile del procedimento.

La conferenza dei servizi decisoria

Analizziamo ora le caratteristiche della conferenza dei servizi decisoria prevista dall’art. 14, co. 2 L. 241/90, così come modificato dal D.Lgs. n. 127/2016^[3].

• A cosa serve? Attraverso la conferenza di servizi decisoria l’amministrazione procedente può emettere una decisione c.d. “pluristrutturata”, cioè una decisione che sostituisce ed ingloba in se tutte le determinazioni delle differenti amministrazioni che è necessario acquisire nel procedimento.
• In quale fase del procedimento può essere indetta? Può essere indetta, per l’appunto, nella fase decisoria;
• Chi la può indire? L’amministrazione procedente nella persona del responsabile del procedimento. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti;
• In quali casi deve essere sempre indetta la conferenza dei servizi decisoria? Il responsabile del procedimento deve sempre indire la conferenza di servizi decisoria quando per la conclusione del procedimento devono essere acquisiti almeno due pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, da parte di diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici;
• La conferenza dei servizi decisoria è sempre obbligatoria? Si. Mentre l’indizione della conferenza in fase istruttoria è facoltativa, quella in fase decisoria è obbligatoria, ogni qual volta si presenta la circostanza su esposta;
• Il privato ne può richiedere l’indizione? Si. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche. In tal casi come già evidenziato la conferenza può essere indetta indetta da una qualsiasi delle amministrazioni procedenti:
• Con quali modalità può svolgersi la conferenza dei servizi decisoria? La conferenza di servizi decisoria può essere svolta: in forma semplificata (senza riunioni); in forma simultanea (con una o più riunioni).

La disciplina temporanea introdotta dal D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni)

L’art. 13 del D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni), intitolato “Accelerazione del procedimento in conferenza di servizi” ha introdotto la seguente disciplina temporanea:

“1. Fino al 31 dicembre 2021, in tutti i casi in cui debba essere indetta una conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’articolo 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, è in facoltà delle amministrazioni procedenti di adottare lo strumento della conferenza semplificata di cui all’articolo 14 -bis della medesima legge, con le seguenti modificazioni:

a) tutte le amministrazioni coinvolte rilasciano le determinazioni di competenza entro il termine perentorio di sessanta giorni;

b) al di fuori dei casi di cui all’articolo 14 -bis , comma 5, l’amministrazione procedente svolge, entro trenta giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole amministrazioni, con le modalità di cui all’articolo 14 -ter , comma 4, della legge n. 241 del 1990, una riunione telematica di tutte le amministrazioni coinvolte nella quale prende atto delle rispettive posizioni e procede senza ritardo alla stesura della determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi verso la quale può essere proposta opposizione dalle amministrazioni di cui all’articolo 14 -quinquies , della legge n. 241 del 1990, ai sensi e nei termini ivi indicati. Si considera in ogni caso acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

2. Nei casi di cui agli articoli 1 e 2, ove si renda necessario riconvocare la conferenza di servizi sul livello successivo di progettazione tutti i termini sono ridotti della metà e gli ulteriori atti di autorizzazione, di assenso e i pareri comunque denominati, eventualmente necessari in fase di esecuzione, sono rilasciati in ogni caso nel termine di sessanta giorni dalla richiesta.”.

La conferenza per progetti sottoposti a VIA regionale

Un tipo particolare di conferenza decisoria è quella relativa ai progetti sottoposti a VIA regionale.

La nuova disciplina, da cui sono esclusi procedimenti relativi ai progetti sottoposti a VIA di competenza statale, stabilisce un coordinamento tra il procedimento finalizzato al rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio o la realizzazione di un’attività o di un impianto e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale di competenza regionale.

Tutte le autorizzazioni, i pareri, i nulla osta e gli assensi, comunque denominati, sono acquisiti nell’ambito di un’unica conferenza di servizi che ha carattere decisorio e che si svolge in modalità simultanea.

La conferenza è indetta dall’amministrazione competente al rilascio della VIA non oltre 10 giorni dall’esito della verifica documentale, di cui all’articolo 23, comma 4 del Codice dell’ambiente (art. 14 4° comma).

Con riferimento alla conclusione dei lavori della conferenza, la disciplina indica come unico termine quello di conclusione del procedimento di VIA e cioè 150 giorni, prolungabili di ulteriori 60 giorni nel caso di accertamenti ed indagini di particolare complessità (art. 26 del Codice dell’ambiente).

La scelta di portare all’interno della conferenza di servizi indetta nell’ambito del procedimento di VIA anche il momento della decisione di tutti gli atti di assenso, che interessano il progetto, consente di ottenere un notevole risparmio di tempi e costi compresi quelli causati dalla possibile contraddittorietà di prescrizioni da parte di amministrazioni diverse.

La conferenza dei servizi preliminare

Analizziamo ora le caratteristiche della conferenza dei servizi prevista dalla comma 3 dell’art. 14 L. 241/90:

• A cosa serve la conferenza di servizi preliminare? La conferenza di servizi preliminare ha lo scopo di indicare al richiedente, prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso;
• In quali casi il responsabile del procedimento può indire la conferenza di servizi preliminare? Può indire la conferenza per:
  • per progetti particolarmente complessi e insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità;
  • per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico. In questo caso la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica;
• Come si svolge la conferenza di servizi preliminare? La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell’articolo 14‐bis della legge n. 241 del 1990 (conferenza semplificata): i termini possono essere abbreviati fino alla metà;
• Quando è convocata la conferenza di servizi preliminare? Il responsabile del procedimento, entro 5 giorni lavorativi dal ricevimento della richiesta motivata dell’interessato, può indire la conferenza preliminare invitando tutte le amministrazioni interessate.
• Su che base le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni? Le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni sulla base ella documentazione prodotta dall’interessato;
• Come si conclude la conferenza di servizi preliminare? Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, l’amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente
• Cosa accade dopo la conferenza preliminare? A questo punto il soggetto interessato, sulla scorta delle determinazioni ricevute, potrà decidere di inoltrare il progetto definitivo all’amministrazione procedente, la quale potrà indire la conferenza di servizi (questa volta in funzione decisoria) in modalità simultanea. Nell’ambito di tale conferenza le amministrazioni coinvolte potranno modificare o integrare le determinazioni rese in sede di conferenza preliminare, solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.

Le modalità di svolgimento

Il D.Lgs. n. 127/2016 ha introdotto due distinti, ma non per questo separati, moduli organizzativi consistenti nella conferenza semplificata (art. 14-bis) e nella conferenza simultanea (art. 14-ter).

La prima, a carattere necessario e ordinario, è organizzata in modalità asincrona con l’invio telematico degli atti; la seconda, a carattere eventuale ed eccezionale, è strutturata in modalità sincrona, ossia con la partecipazione contestuale (anche in via telematica) dei rappresentanti delle amministrazioni coinvolte.

Non si tratta di due modelli rigorosamente separati, ma tendenzialmente integrabili, dal momento che il secondo costituisce eventuale sviluppo del primo: la conferenza simultanea si innesca infatti per ipotesi complesse qualora, in via originaria o sopravvenuta, si riscontrino particolari difficoltà nel definire la conferenza semplificata.

Conferenza semplificata (senza riunione)

Quando la conferenza è svolta in forma semplificata, non vi sono riunioni, e le istanze, la relativa documentazione e gli atti di assenso delle amministrazioni partecipanti vengono trasmesse telematicamente anche in maniera asincrona (ossia non contestuale).

Rispetto alla disciplina previgente, a venticinque anni dalla legge n. 241 del 1990, la conferenza viene “dematerializzata”: l’uso della posta o di altre forme di comunicazione elettronica consente una valutazione contestuale degli interessi pubblici in parallelo e senza riunioni. Vengono eliminati così i “tempi morti” di attesa (30 giorni prima di indire la conferenza), la “corsa a ostacoli” per convocare le riunioni e le conferenze “che vanno deserte”. Nella conferenza semplificata non ci sono riunioni, ma solo l’invio per via telematica delle determinazioni.

La forma semplificata rappresenta la modalità ordinaria di svolgimento della conferenza.

Le modalità di trasmissione degli atti nell’ambito della conferenza semplificata

Le istanze, la relativa documentazione e gli atti di assenso sono inviati per via telematica con le modalità previste dall’art. 47 del CAD (codice dell’amministrazione digitale – decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82).

Quando non è disponibile una piattaforma telematica o la firma digitale, è possibile inviare in allegato ad un messaggio di posta elettronica “ordinaria” la scansione dell’istanza protocollata e la relativa documentazione oppure si può utilizzare la posta elettronica certificata (PEC).

Se si utilizza la posta elettronica ordinaria, può essere utile chiedere con le stesse modalità conferma scritta dell’avvenuta ricezione (art. 14‐bis, comma 1).

Inoltre, le nuove disposizioni prevedono la possibilità per le amministrazioni di inviare le credenziali di accesso a una piattaforma telematica in cui sono depositate le informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria (art. 14‐bis, comma 2, lettera a).

La comunicazione di indizione della conferenza

Entro cinque giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della istanza di parte il responsabile del procedimento dell’amministrazione procedente indice la conferenza.

La comunicazione di indizione della conferenza viene inviata alle altre amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi interessati, cioè ai soggetti competenti a rendere le determinazioni necessarie^[4].

L’indizione della conferenza deve essere anche comunicata, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990: ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti; ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento; ai soggetti individuati o facilmente individuabili, nel caso in cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio nei loro confronti. Questi soggetti possono intervenire nel procedimento (ai sensi dell’art. 9 della medesima legge n. 241 del 1990).

La comunicazione di indizione dovrà contenere:

1. l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione ovvero le credenziali per l’accesso telematico alle informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria;
2. il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere, integrazioni^[5] documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni;
3. il termine perentorio, comunque non superiore a quarantacinque giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Se tra le amministrazioni coinvolte vi sono quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico‐territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini, il termine è fissato in 90 giorni, ove le disposizioni di legge o i regolamenti di cui all’art. 2 della legge 241 del 1990 non indicano un termine diverso (art.14‐bis, comma 2, lett, c.). Il termine decorre dalla data di invio della comunicazione;
4. la data della eventuale riunione in modalità sincrona di cui all’articolo 14-ter, da tenersi entro dieci giorni dalla scadenza del termine di cui alla lettera c) fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Tale riunione si svolge solo quando è strettamente e necessaria, nei limitati casi tassativamente individuati dalla legge (art. 14‐bis, comma 2, lettera d).

Adempimenti in caso di richiesta di integrazione documentale.

Se una delle amministrazioni coinvolte chiede l’integrazione documentale, il responsabile del procedimento dell’amministrazione procedente invia un’unica richiesta di integrazione documentale a coloro che hanno presentato l’istanza, sulla base delle richieste pervenute dalle amministrazioni coinvolte nella conferenza.

A questo fine, il responsabile del procedimento può sospendere il termine per un periodo non superiore a 30 giorni, ai sensi dell’art. 2, comma 7 della legge n. 241 del 1990.

Il responsabile del procedimento non può richiedere all’interessato informazioni o documenti in possesso della stessa o di altre amministrazioni pubbliche che, ove necessario, vanno acquisite d’ufficio.

Le determinazioni delle amministrazioni coinvolte

Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.

Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico (art.14‐bis, comma 3).

La mancata comunicazione delle determinazioni: la formazione del silenzio assenso

Esclusi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi (ad esempio VIA, AIA, emissioni in atmosfera etc.), la mancata comunicazione della determinazione entro il termine indicato dall’amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della Conferenza, equivale ad assenso senza condizioni.

Restano ferme le responsabilità dell’amministrazione, nonché quelle dei singoli dipendenti nei confronti dell’amministrazione, per l’assenso reso, anche implicito.

Si considera acquisito l’assenso anche quando la determinazione è priva dei requisiti richiesti (art. 14‐bis, comma 4).

La conclusione della conferenza semplificata

Entro 5 giorni lavorativi dalla scadenza del termine fissato per la trasmissione degli atti di competenza delle amministrazioni interessate (art. 14‐bis comma 5) il responsabile conclude la conferenza

I modi di conclusione sono due:

• conclusione positiva: il responsabile emette una determinazione motivata di conclusione positiva, che sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati, quando
  • sono stati acquisiti atti di assenso non condizionati (anche impliciti, a seguito del formarsi del silenzio assenso);
  • sono stati acquisiti atti di assenso con condizioni e prescrizioni che, ad avviso del responsabile del procedimento, sentiti il privato interessato o le altre amministrazioni, possono essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza ( art.14‐bis, comma 5);
• conclusione negativa: il responsabile emette una determinazione motivata di conclusione negativa della conferenza, che produce l’effetto del rigetto della domanda, quando sono stati acquisiti atti di dissenso che l’amministrazione procedente non ritiene superabili. Nei procedimenti a istanza di parte questa determinazione produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza prevista dall’art. 10‐bis della legge n. 241 del 1990. Se il proponente trasmette osservazioni entro 10 giorni, il responsabile del procedimento indice (entro 5 giorni lavorativi) una nuova conferenza di servizi semplificata, inviando le osservazioni ricevute alle amministrazioni coinvolte e fissando un nuovo termine. Qualora, entro questo termine, le amministrazioni confermino il loro dissenso, nella nuova determinazione conclusiva è data ragione del mancato accoglimento di tali osservazioni (art.14‐bis, comma 5);
• passaggio alla conferenza simultanea: quando sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali, la nuova valutazione contestuale si svolgerà con la riunione della conferenza simultanea, che si terrà nella data già indicata nella comunicazione di indizione della conferenza.

Conferenza simultanea (con la riunione)

I casi in cui è prevista

La conferenza simultanea (con la riunione) è prevista unicamente nei seguenti casi:

1. quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali (art.14‐bis, comma 6);
2. nei casi di particolare complessità della decisione da assumere: l’amministrazione procedente può indire direttamente la conferenza simultanea o procedere su richiesta motivata di una delle amministrazioni coinvolte o del privato interessato entro il termine indicato nella indizione per l’integrazione documentale (art. 14‐bis, comma 7);
3. in caso di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) regionale: in questa ipotesi, tutti gli atti di assenso necessari alla realizzazione del progetto vengono acquisiti in una conferenza di servizi che è convocata direttamente in modalità simultanea (art. 14, comma 4).

Il rappresentante unico

Nella conferenza simultanea, la nuova disciplina prevede il rappresentante unico.

Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso (art. 14‐ter, comma 3).

Il rappresentante unico delle amministrazioni statali è nominato dal Presidente del Consiglio o, in caso di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Il rappresentante unico può essere nominato anche per determinate materie o periodi di tempo. Le altre amministrazioni statali possono comunque intervenire in funzione di supporto. Le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico‐territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, possono esprimere al rappresentante unico il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza (art. 14‐ter, comma 4).

Ciascuna Regione e ciascun Ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa Regione o allo stesso Ente locale nonché l’eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza (art. 14‐ter, comma 5).

Le comunicazioni relative all’indizione e allo svolgimento delle conferenze e la relativa documentazione vanno, quindi, inviate ai seguenti soggetti:

1. alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento del coordinamento amministrativo (nel caso sia coinvolta un’amministrazione statale centrale):
2. al Prefetto (nel caso siano coinvolte solo amministrazioni periferiche dello Stato);
3. alla Regione (nel caso sia coinvolta un’amministrazione riconducibile alla Regione);
4. agli Enti locali (nel caso siano coinvolte amministrazioni ad essi riconducibili) ;
5. e alle altre amministrazioni coinvolte (che possono partecipare in funzione di supporto al rappresentante unico).

La partecipazione dei soggetti interessati

I soggetti interessati, ivi compresi i proponenti, possono essere invitati a partecipare alle riunioni (art. 14‐ter, comma 6).

La durata dei lavori della conferenza

I lavori della conferenza simultanea si concludono entro 45 giorni dalla data della prima riunione. In caso di determinazioni complesse, ove siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico‐territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è di 90 giorni ove disposizione di legge o i regolamenti sui termini non prevedono un termine diverso (art. 14‐ter, comma 2).

La conferenza in caso di decisione complesse

Nei casi di decisioni complesse l’amministrazione procedente può indire direttamente la conferenza simultanea (o con riunione).

La richiesta – motivata – di conferenza simultanea per decisioni complesse può essere anche presentata da una delle amministrazioni coinvolte o dal privato interessato entro il termine indicato per l’integrazione documentale nella comunicazione che indice la conferenza semplificata.

In questi casi l’amministrazione procedente può indire la conferenza e convocare la riunione nei successivi 45 giorni comunicando ai soggetti che devono nominare il rappresentante unico e alle altre amministrazioni coinvolte che possono partecipare in funzioni di supporto allo stesso rappresentante unico:

• l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione e il termine (non superiore a 15 giorni) per le richieste di integrazioni documentali;
• la data di convocazione della riunione entro i successivi 45 giorni.

La conclusione della conferenza simultanea

All’esito dell’ultima riunione della conferenza, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza entro il termine previsto, sulla base delle posizioni prevalenti^[6] espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i propri rappresentanti.

Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

Il valore della decisione finale

La determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati (art. 14‐ quater, comma 1).

In caso di approvazione unanime, la determinazione è immediatamente efficace. In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti nella conferenza simultanea, l’efficacia della determinazione è sospesa quando sono stati espressi dissensi qualificati per il periodo (di 10 giorni dalla sua comunicazione), utile alla presentazione dell’opposizione (art. 14‐quater, comma 3).

L’efficacia degli atti di assenso comunque denominati sostituiti dalla determinazione decorre dalla data della comunicazione della determinazione stessa (art. 14‐ quater, comma 4)

L’intervento in autotutela

Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare, con congrua motivazione, il responsabile del procedimento ad assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21‐nonies della legge n. 241 del 1990 (annullamento d’ufficio), previa indizione di una nuova conferenza.

Inoltre, possono sollecitare l’intervento in autotutela, ai sensi dell’articolo 21‐quinquies della legge n. 241 del 1990 (revoca), le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza o si siano espresse nei termini (art. 14‐quater, comma 2).

Rimedi per le amministrazioni dissenzienti.

La nuova disciplina prevede, come quella previgente, la possibilità per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili di rimettere, in caso di dissenso, la questione al Presidente del Consiglio dei Ministri, ma rende molto più stringenti i tempi e prevede che per le amministrazioni statali l’opposizione sia proposta dal Ministro competente. In particolare:

• entro 10 giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico‐territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri, a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le amministrazioni statali l’opposizione è proposta dal Ministro competente. Possono altresì presentare opposizione le amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, il cui rappresentante, intervenendo in una materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in seno alla conferenza (art. 14‐quinquies, commi 1 e 2);
• la proposizione dell’opposizione sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza (art. 14‐quinquies, comma 3);
• la Presidenza del Consiglio dei Ministri indice, entro 15 giorni dalla ricezione dell’opposizione, una riunione con le amministrazioni interessate al fine di raggiungere un accordo. Se alla conferenza hanno partecipato amministrazioni delle Regioni e province autonome può essere convocata una successiva riunione entro 15 giorni dalla precedente. Se si trova un accordo viene adottata una nuova determinazione conclusiva della Conferenza (art. 14‐quinquies, commi 4,5,6);
• se non è stato raggiunto un accordo, la questione è rimessa al Consiglio dei Ministri, che la pone all’ordine del giorno della prima riunione successiva alla scadenza del termine di 15 giorni dall’ultima riunione. Al Consiglio dei Ministri possono partecipare i presidenti delle Regioni o delle Province autonome. Se il Consiglio, non accoglie l’opposizione, la determinazione conclusiva della Conferenza acquista efficacia (art. 14‐quinquies, comma 6).

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Note

1. In particolare:

   modifiche al testo unico dell’edilizia: le nuove disposizioni stabiliscono che i rinvii agli articoli da 14 a 14‐quinquies della legge n. 241 del 1990, ovunque ricorrano nella normativa vigente, si intendono riferiti alla nuova disciplina della conferenza di servizi introdotta dal d.lgs. n. 127 del 2016. Questa clausola di coordinamento assicura una generale applicazione della nuova disciplina alle disposizioni presenti nell’ordinamento giuridico (articolo 8 d.lgs. n. 127 del 2016). Gli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto legislativo n. 127 del 2016 prevedono specifiche disposizioni di coordinamento con discipline settoriali di particolare rilievo ai fini della conferenza di servizi;

   modifiche alla disciplina del SUAP: le nuove disposizioni stabiliscono che la nuova conferenza è sempre indetta quando è necessario acquisire atti di assenso di diverse amministrazioni pubbliche, mentre in precedenza l’obbligatorietà era limitata al caso in cui i procedimenti necessari per ottenere gli atti di assenso avessero durata superiore a 90 giorni e negli altri casi l’indizione della conferenza era facoltativa (art. 3 d.lgs. 127 del 2016);

   modifiche alla disciplina dell’AUA: le modiche introdotte all’articolo 4 del d.P.R. n. 59 del 2013 prevedono che la nuova conferenza sia sempre indetta nei casi previsti dagli art. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e dalle leggi regionali. In coerenza con la nuova disciplina della conferenza semplificata “senza riunioni” si elimina, inoltre, l’ultimo periodo del comma 5, che consentiva ai soggetti competenti in materia ambientale di esprimere parere positivo anche senza intervenire alla conferenza, mediante la trasmissione dei relativi atti di assenso (art. 4 d.lgs. 127 del 2016);

   modifiche al codice dell’ambiente: le nuove disposizioni introducono disposizioni di coordinamento con la nuova disciplina della conferenza in caso di VIA regionale (art. 5 d.lgs. 127 del 2016). ↑

2. Art. 14 1° co: “La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità diverse, definite dall’amministrazione procedente.” ↑

3. Art. 14 2° co.: “La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti.” ↑

4. Nel caso in cui vada acquisita l’autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione procedente trasmette la comunicazione di indizione sia all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione (se diversa dalla procedente), sia al Soprintendente che deve esprimere il parere previsto (art. 6 d.lgs. 127 del 2016). ↑

5. In caso di richiesta di integrazioni documentali, l’amministrazione procedente invia un’unica richiesta a chi ha presentato la domanda. In questo caso, ai sensi del comma 7, dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, i termini possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni (art. 14‐ bis, comma 2, lettera b). ↑

6. Secondo il criterio delle posizioni prevalenti o criterio della prevalenza non può essere attribuito un singolo voto ad ogni singola amministrazione partecipante per il solo fatto di essere tale, come avviene secondo il criterio della maggioranza15, ma la valutazione delle statuizioni delle amministrazioni coinvolte deve necessariamente essere commisurata alla natura ed all’importanza di ciascuna, da valutare in concreto con riferimento alle questioni oggetto della conferenza. In altri termini, non vi è un mero conteggio numerico, ma una vera e propria valutazione sostanziale. ↑